Diverses remarques sur le « white paper » donnant une base légale aux assassinats ciblés visant les dirigeants terroristes citoyens américains.

Alors que le Président Obama a autorisé au Congrès l’accès aux informations classées relatives aux justifications des frappes ciblant des dirigeants d’Al-Qaïda ayant la citoyenneté américaine, la divulgation d’un « white paper » sur le sujet cette semaine a fait couler beaucoup d’encre. Certaines réactions ont donné lieu à des remarques intéressantes.

brennan audition

Tout d’abord, Micah Zenko rappelle que la question de l’élimination de dirigeants d’Al-Qaïda citoyens américains se posent depuis au moins la fin 2009. En effet, c’est le moment où Al-Aulaqi a été placé sur les « kill-lists » de la CIA et du Joint Special Operations Command (JSOC). Par contre, le mémorandum de justification n’a été élaboré que quelques mois plus tard en juin 2010.

En outre, Zenko rappelle que sur plus de 3000 personnes tuées au cours de la campagne antiterroriste américaine, seuls quatre seraient américaines dont une à deux seraient des cibles intentionnelles. La quasi totalité des attaques américaines n’est donc pas concernée par ce livre blanc.

Sur le fond, Kenneth Anderson indique que le concept américain de « l’imminence » d’une attaque terroriste justifiant une frappe préventive est loin d’être nouveau. Le Secrétaire d’État George P. Shultz l’avançait en 1984. Il parlait de légitime défense active. L’idée est de permettre aux États-Unis de frapper les terroristes avant que ceux-ci ne passent à l’action lorsque le pays dans lequel ils se trouvent n’ont pas la capacité ou la volonté de les neutraliser. C’est une légitime défense préemptive voire préventive destinée à empêcher l’exécution d’un attentat terroriste. Il s’agit également de porter un coup à l’organisation terroriste pour l’empêcher d’agir à l’avenir. On est dans une logique de « déni territorial » afin d’empêcher le groupe terroriste de s’installer dans un territoire. A ce titre, les frappes ciblées font partie d’un ensemble plus vaste de mesures « indirectes » (travail de renseignement, formation de troupes locales comme actuellement au Mali…) permettant d’éviter une stratégie de contre-insurrection trop coûteuse en moyens humains et matériels.

Si les États-Unis agissent sur le terrain de la légitime défense préventive (qui n’est pas conforme à la conception de la légitime défense telle que définie dans la Charte des Nations Unes), pourquoi le livre blanc ajoute-t-il qu’ils sont engagés dans un conflit armé non-international avec Al-Qaïda et ses forces associées? Telle est la question posée par Kevin Jon Heller. Celui-ci avance une hypothèse intéressante. En cas de conflit armé, les États-Unis sont astreints à une obligation de précaution. Ils doivent « faire tout ce qui est pratiquement possible pour vérifier que les objectifs à attaquer ne sont ni des personnes civiles, ni des biens de caractère civil, et ne bénéficient pas d’une protection spéciale, mais qu’ils sont des objectifs militaires ». De plus, en cas de doute sur le statut de l’individu visé, il doit être présumé civil. Le droit international humanitaire étant vague sur le niveau de preuve requis pour déterminer si un individu est bien membre d’un groupe armé, le Département de la Justice a peut-être souhaité introduire le critère de « l’imminence » comme seuil minimal requis pour déterminer si la personne est membre d’Al-Qaïda ou de ses forces associées, du moins si elle a la citoyenneté américaine.

Cette explication séduisante se heurte à deux écueils selon Heller. En premier lieu, elle contredit l’affirmation selon laquelle la frappe a lieu lorsque la capture est impossible. Cette obligation de capture n’aide pas à établir si un citoyen américain est bien un membre d’une organisation terroriste. En second lieu, il n’y a pas d’obligation de capture en droit international humanitaire. En interprétant à contrario l’article 41 1) du Protocole Additionnel I, seuls les combattants hors de combat ne peuvent pas faire l’objet d’attaque. Concrètement, le terroriste ne peut être capturé que dans l’hypothèse où il a clairement exprimé son intention de se rendre. Par ailleurs, appliquer un critère de l’imminence dans le cadre d’une attaque contre un dirigeant d’une organisation terroriste contredirait l’assertion du « white paper » selon laquelle la citoyenneté américaine n’empêcherait pas l’application du DIH. En effet, ce dernier s’applique indistinctement aux citoyens comme aux non-citoyens; seule la distinction civile/militaire compte.

Étant donné l’ineffectivité du concept d’imminence sur le régime d’emploi de la force, cette notion ne pourrait être employée qu’à des fins de relations publiques. Inquiète à l’idée que les Américains désapprouvent qu’un terroriste ayant leur nationalité puissent être un ennemi pouvant être tué, l’administration américaine ajouterait une justification supplémentaire.

Enfin, Ashley Deeks mentionne un aspect du « white paper » qui a été peu commenté: l’étendue du conflit armé non-international entre les États-Unis et Al-Qaïda. Ce conflit s’étend aux pays dans lesquels il n’y a pas de théâtre d’opération effectif à trois conditions:

- Al-Qaïda ou une force associée a une présence significative sur ce territoire.

- l’organisation, dont le haut dirigeant opérationnel visé, planifie une attaque à partir de ce territoire.

- l’attaque vise la population et les intérêts américains.

Enfin, on peut se demander pourquoi l’administration américaine refuse toujours de divulguer le véritable mémorandum. Comme Marko Milanovic, on peut s’interroger sur l’intérêt de leaker un résumé de ce dernier, qui finalement, ne contente personne.

Pour Jack Goldsmith, cette divulgation devrait être l’occasion pour les autorités américaines de mettre enfin en place le cadre juridique des guerres furtives afin d’en définir l’étendue, les autorités compétentes, les limites du pouvoir présidentiel et les formes d’examen de ce dernier. Sans le dire, Goldsmith pointe le déficit démocratique de cette nouvelle forme de guerre  n’ayant pas fait l’objet d’un débat national, d’une approbation du Congrès ou d’un réel examen judiciaire.

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