Légalité du blocus israélien de la bande de Gaza : arguments et contre-arguments

Plus d’un an après l’abordage du Mavi Marmara par les Forces de défenses israéliennes (FDI) qui a entraîné la morts de neuf passagers et occasionné cinquante cinq blessés du côté de la « flotille de la liberté » et neuf du côté israélien, et à la veille du départ d’une deuxième flotille, il convient de revenir sur les aspects juridiques du blocus israélien. En effet, sa légalité conditionne celle des interventions opérées sur les bateaux neutres afin justement de faire respecter le blocus.

Un blocus peut se définir comme « une opération de belligérance destinée à empêcher les navires et / ou  les aéronefs de toutes Nations, ennemies aussi bien que neutres, d’entrer ou de sortir de ports spécifiés, aérodromes, ou de zones côtières appartenant à, occupés par, ou sous le contrôle d’une nation ennemie » (définition tirée du DEPARTMENT OF THE NAVY OFFICE OF THE CHIEF OF NAVAL OPERATIONS AND HEADQUARTERS, U.S. MARINE CORPS, DEPARTMENT OF HOMELAND SECURITY AND U.S. COAST GUARD, The commander’s handbook on the law of naval operations, edition july 2007, §7.7.1 ). Le blocus autorise le belligérant à «empêcher les navires et les aéronefs, indépendamment de leur cargaison, de traverser un cordon établi et public séparant l’ennemi des eaux internationales et/ou l’espace aérien» (DEPARTMENT OF THE NAVY OFFICE OF THE CHIEF OF NAVAL OPERATIONS AND HEADQUARTERS…, op. Cit, §7.7.1).  Le blocus relève de la stratégie militaire puisqu’il a pour but d’empêcher l’acheminement d’armes ou de toute aide à la partie au conflit sujet au blocus. Il s’agit également d’un moyen de guerre économique.

Pour les besoins de l’argumentation, nous présupposerons qu’un conflit armé international existe entre Israël et la bande de Gaza. Ce point fera éventuellement l’objet de plus amples développements ultérieurement. Nous mentionnerons que cette position est partagée par la Cour Suprême israélienne (The Supreme Court Sitting as the High Court of Justice, The Public Committee against Torture in Israel  11/12/2005) mais également par la Cour internationale de justice du fait de l’occupation belligérante (CIJ, Avis sur les conséquences juridiques de l’édification d’un mur dans le territoire palestinien, 9 juillet 2004).

Selon le rapport de la commission Turkel chargée d’examiner l’incident maritime du 31 mai 2010 à la demande du gouvernement israélien, le blocus naval a été décidé le 3 janvier 2009 pour des raisons de sécurité militaire ; l’objectif est d’empêcher que des armes, des munitions, des terroristes et de l’argent n’entrent dans la bande de Gaza. Les dispositions techniques gouvernant le blocus naval se trouve aux paragraphes 83 à 101 du manuel de San Remo sur le droit international applicable aux conflits armés sur mer adopté le 12 juin 1994. Nous nous pencherons sur les dispositions humanitaires controversées mentionnées au paragraphe 102 du manuel. Ainsi, le blocus est illégal :

–       si son seul but est d’affamer la population civile ou de la priver des biens essentiels à sa survie (§ 102 a)

–     « si les dommages causés à la population civile sont, ou si on peut prévoir qu’ils seront, excessifs par rapport à l’avantage militaire concret et direct attendu » (art 102 b).

Dans le rapport remis au Conseil des Droits de l’Homme (CDDH) chargé d’enquêter sur les violations du droit international résultant de l’attaque israélienne sur la flotille du 31 mai 2010, on ne trouve pas mention d’une violation du §102 a) du manuel de San Remo. Néanmoins, le rapport Turkel s’attarde sur ce point. Il rappelle qu’il n’existe pas de définition formelle du concept de famine en droit international. Selon les commentaires de l’article 54(1) §2089 du Protocole additionnel I (PAI), l’utilisation de la famine comme moyen de guerre implique de « la provoquer délibérément, en faisant souffrir une population de la faim, notamment en la privant de ses ressources alimentaires ou de son ravitaillement ». « La famine (…) comme méthode de combat [est] une arme pour anéantir ou affaiblir la population » (§2090). La commission Turkel remarque que les ONG et les organisations internationales ne parlent pas de « famine » (soit la privation délibérée de nourriture afin d’anéantir ou d’affaiblir la population) mais d’ « insécurité alimentaire » (soit le manque d’accès physique et économique à des sources alimentaires durables). Le coordinateur des activités du gouvernement dans les territoires («The Coordinator of Government Activities in the Territories » ou COGAT), qui est constamment en contact avec l’autorité palestinienne et les organisations humanitaires et internationales, soutient que personne ne parle de famine.

Sur l’obligation de fournir les biens essentiels à la survie de la population, le rapport Turkel constate qu’il n’y a pas de liste exhaustive des biens essentiels à la survie de la population mais on peut se référer à l’article 54(2) du PAI qui cite les « denrées alimentaires et les zones agricoles qui les produisent, les récoltes, le bétail, les installations et réserves d’eau potable et les ouvrages d’irrigation » ou encore l’article 69 PAI sur les biens essentiels dans les territoires occupés qui ajoutent « la fourniture de vêtements, de matériel de couchage, de logements d’urgence, (…) et des objets nécessaires au culte ». Dans les arrêts joints 281/09 PHYSICIANS FOR HUMAN RIGHTS VS PROME MINISTER et 248/09 GISHA – LEGAL CENTER FOR FREEDOM OF MOVEMENT VS MINISTER OF DEFENSE, la Cour Suprême Israélienne siégeant en Haute Cour de justice a reconnu que le droit international requérait d’assurer l’accès à la population civile du gaz et de l’essence pour les transports, l’eau, l’alimentation et les médications. Les organisations humanitaires et internationales pointent les insuffisances dans l’accès à ces biens, notamment le manque de logements d’urgence. Israël justifie cela en indiquant que le matériel nécessaire à la reconstruction peut servir à des fins militaires, comme la fortification de tunnels ou d’appartements. En outre, dans l’arrêt Al Bassiouni v/ Prime minister du 27 janvier 2008, la Cour Suprême israélienne estime que les autorités palestiniennes compétentes ont mis en évidence « qu’elles ont la capacité de réaliser des réductions de charge, si des limites sont placées sur les lignes électriques, et qu’ils ont fait un usage réel de cette capacité dans le passé ».

Au final, la commission Turkel estime qu’il n’y a pas de violations de l’obligation de fournir les biens essentiels à la survie de la population.

Pour autant, la situation humanitaire reste déplorable selon le rapport remis au CCDH. Il rappelle la position des organisations internationales sur cette question. Le Conseil de Sécurité qualifie la situation de « non soutenable ». Il insiste sur la pleine application des résolutions 1650 (2008) et 1860 (2009). Il se dit préoccupé par «  la crise humanitaire profonde à Gaza » et souligne « le besoin d’assurer le flot continu et régulier des biens et des personnes à travers les points de passage à Gaza » aussi bien que « la distribution de l’assistance humanitaire à Gaza ». Dans une déclaration publique du 14 juin 2010, le Comité International de la Croix Rouge a qualifié l’impact de la fermeture de Gaza comme « dévastateur » pour la population. Pour le CICR, il s’agit d’une « punition collective imposée en clair violation du droit international humanitaire ». Pour sa part, le Comité des Droits de l’Homme a exprimé le 3 septembre 2010 sa préoccupation « des effets du blocus sur la population de Gaza » notamment les restrictions sur la liberté de mouvement qui a pu conduire à la mort de patients nécessitant un traitement d’urgence et celles relatives à l’accès à l’eau et à des conditions sanitaires adéquates. Selon le Bureau de coordination des affaires humanitaires des Nations (OCHA) dans les territoires occupés, le blocus a exacerbé les difficultés de la population de Gaza en terme de moyens de subsistance et atteint gravement la dignité humaine en raison de la détérioration des services, de la grande pauvreté, de l’insécurité alimentaire, des 40% de chômage et des 80% de dépendance à l’aide (80% de la population reçoit une assistance humanitaire, principalement de l’alimentation).

En outre, la « pauvreté abjecte » parmi les réfugiées a triplé  depuis l’imposition du blocus, passant de 100000 à 300000. 61% des ménages sont dans une situation d’insécurité alimentaire. La population connaît des déficiences en minéraux et en vitamines. De plus, Gaza a été touchée par une crise énergétique, avec une centrale opérant à 30% de ses capacités avec des coupures journalières de huit à douze heures ce qui a des conséquences sur la réfrigération des aliments et les services. L’eau et les services sanitaires ont également été détériorés. Chaque jour, huit millions de litres d’eau sont non traités et de l’eau partiellement traité est déchargé dans l’environnement. Seuls 5 à 10% de l’eau extraite est sûre. Le système de santé est entravé par l’impossibilité de maintenir un équipement médical disponible et proprement entretenu et par le fait que les équipes médicales sont empêchées d’améliorer leur connaissance et leurs compétences. En dépit de la libéralisation de l’entrée des biens  dans Gaza décidée par le cabinet de sécurité d’Israël le 20 juin 2010, OCHA constate que les restrictions pesant sur l’entrée des matériaux de construction entrave la reconstruction et le développement à Gaza. Le manque d’électricité et de pétrole continue de sévir : le premier a un impact sur les personnes ayant besoin de traitements médicaux.

Par conséquent, le rapport de la mission pour le CDDH constate une destruction de l’économie civile qui empêche toute possibilité de reconstruction. Cela constitue un dommage disproportionné à la population civile de Gaza rendant illégale l’intervention israélienne du 31 mai 2010. Il faut noter que la mission n’indique pas par rapport à quoi le dommage est disproportionné. Elle ne se penche pas non plus sur la notion d’avantage militaire.

Au contraire, le rapport Turkel prend soin de préciser les termes du paragraphe 102 b) du manuel de San Remo. Le blocus ne doit pas causer des dommages « excessifs » par rapport à l’avantage militaire direct et attendu. Dans cette hypothèse, la disproportion doit être « clairement discernable ». Le fait que des dommages considérables aient été causés ne signifie pas qu’ils soient excessifs. Le mot « excessif » ne se réfère pas à un concept absolu et est toujours mesuré « à la lumière de l’avantage militaire que l’attaquant anticipe à travers l’attaque » (selon le manuel de l’IHL research sur le droit la guerre aérienne et de missile). Un avantage militaire significatif peut justifier un dommage significatif, ce que ne fera pas un avantage marginal. La commission a considéré cette règle comme relevant du droit international coutumier.

Devant la commission, le chef d’Etat major, le lieutenant-général Gabi Ashkenazi a précisé la nature de la menace posée par le Hamas. Celui-ci a profité du calme relatif qui a suivi l’opération « Plomb durci » afin d’étendre ses capacités militaires dans deux domaines : l’armement en roquettes et le développement de ses capacités au sol. Alors qu’avant, le Hamas ne disposait que de mortiers, ils possèdent dorénavant des missiles Qassam et des missiles de longue portée. De plus, des missiles anti-chars, des missiles antiaériens et des lunettes de vision de nocturne transiteraient à travers les tunnels, sur terre et sur mer. Par ailleurs, pour le chef d’Etat major, le Hamas cherche à renforcer ses capacités en eaux profondes contre les navires israéliens. En outre, les FDI cherchent à lutter contre le passage d’argent qui se déroule, le plus souvent, par mer.

Par conséquent, la commission estime que sans ce blocus, le Hamas se réarmerait plus rapidement et pourrait attaquer Israël par la mer. Le blocus est un moyen auquel on peut ajouter la politique des points de passage, mais également l’opération « Plomb durci » pour entamer la capacité du Hamas d’attaquer Israël. Or les attaques de missiles ont baissé de 3278 en 2008 à 165 e 2010 (à la date du 7 octobre 2010).

Par ailleurs, il convient de déterminer le critère utilisé pour savoir si le dommage à la population civile peut être considéré comme « excessif ». Pour cela, nous devons définir ce qu’est un « dommage » au sens de l’article 102(b) du manuel de San Remo. Dans les commentaires de celui-ci, le « dommage » correspond à la « famine ». Dans le manuel d’Harvard, l’article 157(b) remplace le terme « dommage » par celui de « souffrance » (« suffering »). Cet article vise à empêcher un « blocus de la faim » qui causerait des souffrances sévères dans la population civile. Il ressort de ces dispositions que le « dommage » ou la « souffrance »  dans le contexte de la proportionnalité sont ceux que l’on rencontre dans le cadre de l’interdiction de la famine et de la privation des biens essentiels à la survie de la population. Dès lors, la commission réitère ses conclusions selon lesquelles le blocus n’a pas causé de famine dans la bande de Gaza et qu’Israël n’a pas empêché le passage de biens essentiels à la survie de la population et de biens médicaux.

En outre, la commission évalue le coût humanitaire de la guerre économique menée par Israël contre le Hamas. Il faut rappeler que cette guerre économique a pour objectif d’entraver la capacité du Hamas de mener des attaques contre Israël. Il s’agit de se demander dans quelle mesure est-il permis de restreindre l’accès à l’alimentation et autres produits de première nécessité quand  ces restrictions n’entraînent pas de famine. Se rapportant à la pratique des sanctions économiques par les Nations Unies, la commission estime que, puisqu’il est difficile d’anticiper ou  d’identifier avec précision les effets de telles sanctions, l’objectif est de limiter les souffrances de la population. Pour la commission, c’est un objectif des autorités israéliennes. En témoignent les rencontres fréquentes du COGAT avec les organisations internationales et humanitaires et l’Autorité Palestinienne. Jusqu’à la fin 2009, ces rencontres ont conduit à un accroissement de la variété des biens pouvant être amener à Gaza afin de reconstruire et de réparer les habitations (comme le verre, l’aluminium et le bois).

En outre, dans l’évaluation du « coût » de la guerre économique, il faut savoir combien de temps un blocus et une politique des points de passage peut durer car, avec le temps, il y a un réel danger à ce qu’un dommage systémique à l’économie en résulte. Selon le manuel d’Harvard, la souffrance de la population civile peut, à l’origine, ne pas être excessive par rapport à l’avantage militaire attendu. Cependant, cette souffrance excessive peut intervenir plus tard. Par conséquent, il est nécessaire de maintenir une supervision effective et d’opérer des examens au niveau gouvernemental sur ces restrictions imposées à la population. La commission estime que, sur la période examinée, qui va de l’introduction de la politique des points de passage le 19 septembre 2007 à l’incident du 31 mai 2010, le blocus naval et la politique aux frontières ne sont pas devenus disproportionnés au sens du DIH. Il est regrettable que la commission n’en dise pas plus pour étayer son propos sur ce point.

Enfin, la commission rappelle que la notion de proportionnalité est floue ; « il n’y a pas de formule exacte contre laquelle on peut opposer une détermination de ce qui est excessif ». Dès lors, cette détermination se fait par le biais d’exemples. Pour conclure sur ce point, il faut préciser que la supervision des autorités israéliennes reste soumise au scrutin du système judiciaire israélien. La commission sort de sa réserve en déplorant que la plupart des critiques adressées à Israël ne prennent pas en compte le rôle essentiel et direct du système judiciaire pour que les opérations portées par le gouvernement soient légales.

En définitive, le rapport Turkel conclut à la légalité du blocus naval israélien contrairement au rapport du CDDH.

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