Le Pakistan peut-il abattre les drones américains qui survolent son territoire?

Telle est la question quelque peu provocatrice posée par Dawood I. Ahmed dans Foreign Policy. Un des candidats aux récentes élections législatives, le populaire Imran Khan, avait d’ailleurs fait la promesse que, s’il était élu, son gouvernement ordonnerait la destruction des drones survolant le territoire pakistanais. Derrière cette question, Ahmed critique l’argument juridique selon lequel les États-Unis seraient autorisés à attaquer les groupes terroristes situés sur le territoire pakistanais en raison de l’absence de volonté et de capacité du gouvernement de cet État à empêcher les attaques terroristes.

Imran Khan, candidat aux élections législatives pakistanaises souhaitant abattre les drones américains si les États-Unis ne cessent pas leurs attaques.

  • Définir le recours à la force légitime.

La Charte des Nations unies interdit aux États membres « de recourir à la menace ou à l’emploi de la force, soit contre l’intégrité territoriale ou l’indépendance politique de tout État, soit de toute autre manière incompatible avec les buts des Nations Unies ». Le recours à la force n’est autorisé que dans trois hypothèses:

  1. l’exercice du droit naturel de légitime défense individuel ou collectif en réponse à une attaque armée.
  2. en cas d’autorisation du Conseil de Sécurité.
  3. en cas de consentement valide accordé par l’État sur le territoire duquel se trouve les groupes armés (que nous qualifierons d’État hôte), consentement qui exclut l’illicéité du recours à la force armée.

En l’espèce, l’existence d’un droit à la légitime défense des États-Unis, invoqué par certains et confirmé par le livre blanc sur la légalité des frappes visant les terroristes américains de haut rang, est loin de constituer une position consensuelle.  La légitime défense exercée par un État contre un acteur non-étatique n’est pas valide en droit international. Il faudrait donc pouvoir imputer une attaque armée au Pakistan, ce qui n’est pas avéré. De plus, les États-Unis défendent une conception préemptive, voire préventive de la légitime défense leur permettant d’agir contre une menace imminente. Cette vision est , là encore, très loin de faire l’unanimité.

Dès lors, reste l’hypothèse du consentement. Or, le Pakistan n’a jamais, publiquement et explicitement, exprimé un tel consentement. Cela n’invalide pas l’existence d’un accord secret ou implicite en privé. Cependant, les raids américains ont souvent été contestés par les autorités politiques et militaires pakistanaises. Ces déclarations ont pu être suivies d’effets, comme la fermeture, en 2011, d’une base de la CIA d’où étaient opérées des frappes de drones. Cette position est confirmée par le rapporteur spécial des Nations Unies au contre-terrorisme et aux droits humains, Ben Emmerson, pour qui, les frappes de drones violent la souveraineté du Pakistan.

Par conséquent, celles-ci seraient totalement dépourvues de base légale.

  • Sur l’absence de capacité ou de volonté de l’État hôte d’agir.

C’est alors qu’intervient l’argument selon lequel l’État victime d’attaques terroristes (en l’occurrence les États-Unis) est en droit de viser les groupes armés se trouvant sur le territoire d’un État qui n’aurait pas la volonté ou la capacité d’empêcher ces derniers d’agir. En effet, il y a une obligation « pour tout État, de ne pas laisser utiliser son territoire aux fins d’actes contraires aux droits d’autres États ». Cela a été particulièrement rappelé aux lendemains du 11 septembre au sujet des attentats terroristes. La résolution 1368 du Conseil de Sécurité a appelé « la communauté internationale à redoubler d’efforts pour empêcher  et supprimer les actes terroristes ».

Toutefois, cette obligation n’est pas absolue. Les États ont sur ce point une obligation de moyens et non de résultat. Plusieurs facteurs sont à prendre en compte pour apprécier l’exécution de cette obligation: la prévisibilité du risque, les moyens à la disposition de l’État pour empêcher l’acte, l’existence d’une fenêtre d’opportunité pour ce faire.

Cependant, l’appréciation de ces critères est laissé au libre-arbitre des États. A partir de quel moment décide-t-on qu’un État a échoué dans le respect de son obligation de ne pas laisser son territoire être le terreau d’attaques terroristes? Surtout, comment déterminer avec précision qu’un État a été incapable ou n’a pas eu la volonté d’empêcher de telles attaques?

Pour Ahmed, l’élasticité de cet argument est la porte ouverte à l’arbitraire car, souvent, et c’est la cas du Pakistan, l’appréciation se fait sur des informations non publiques. En outre, il y a un risque que les États « forts » usent et abusent de cet argument pour justifier l’emploi de la force dans des États « faibles », ou, plus précisément, « faillis », qui n’ont pas forcément les moyens de contrôler leur territoire. Ceux-ci n’auront dont pas le choix. Si on se réfère à la pratique, on constate que ce sont systématiquement des États forts qui se sont référés à cet argument: les États-Unis, la Russie, Israël, la Turquie et la Grande Bretagne. Au passage, ce faible nombre empêche la constitution d’une coutume de droit international en la matière.

Enfin, Ahmed considère que la Cour International de Justice a rejeté comme illégal le fait d’attaquer ou d’envahir un État qui aurait échoué à empêcher des individus de lancer des attaques depuis son territoire.

En définitive, le Pakistan pourrait répondre aux attaques armées américaines, en abattant ces drones au nom de la légitime défense. Politiquement, il est peu probable que cela arrive, de tels actes étant susceptibles d’envenimer les relations entre les États-Unis et le Pakistan deux pays considérés comme alliés. Par ailleurs, il n’est pas sûr qu’il soit dans l’intérêt du Pakistan de faire preuve d’hostilité à l’égard des États-Unis, les drones pouvant servir d’instrument de sécurité au service de l’État hôte. Enfin, on ne peut exclure l’hypothèse de critiques de pure forme, le Pakistan, malgré ses ambiguïtés, ayant recouru à la force armée contre les groupes terroristes sévissant sur son territoire par le passé.

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