Entre maintien de l’ordre, légitime défense et conflit armé : la mise en place d’un droit sui generis dans la lutte contre le terrorisme par les États-Unis.

Cet article est initialement paru sur le site Multipol.

Lors d’un discours très attendu à la National Defense University le 23 mai 2013,  le Président américain s’est exprimé longuement sur ses choix en matière de lutte contre le terrorisme, notamment l’usage de la force en-dehors des zones de conflit armé. Parallèlement, un guide sur ce sujet, composé de directives, de mécanismes de contrôle et de responsabilité, était publié.

Le Président Barack Obama lors de son discours à la National Defence University le 23 mai 2013.

Ces deux évènements constituent un véritable tournant dans la communication de l’administration américaine sur cette question. Pendant longtemps, elle a agi prudemment, distillant les informations au compte-goutte, et toujours de façon indirecte par le biais de conseillers gouvernementaux ou de fuites savamment organisées. Cette attitude était conforme au caractère clandestin de ces opérations, pour la plupart exécutées par la CIA. Pourtant face aux critiques internes et externes au pays, émanant parfois des plus hautes autorités de l’establishment politique et militaire, l’administration américaine ne pouvait plus rester longtemps dans l’opacité.

Révélé à l’occasion de la campagne présidentielle de 2012, le guide à l’usage des frappes létales en-dehors des zones d’hostilité active est publié à la faveur d’un contexte de baisse du nombre d’attaques de drones et de l’annonce, pour certains, d’un changement dans la lutte contre le terrorisme.

Ce début de transparence, s’il n’apporte rien de fondamentalement nouveau, confirme les éléments épars disponibles jusqu’à présent. Les États-Unis mettent en place un droit sui generis de la lutte contre le terrorisme entre maintien de l’ordre et conflit armé, motivé par la légitime défense. En dépit de la clarification opérée par ce document, des questions demeurent.

  • Le paradigme du maintien de l’ordre : la préférence pour l’option non-létale.

A plusieurs reprises, le guide et le Président indiquent la préférence des États-Unis pour les options non létales. Dans son discours, Obama déclare privilégier la détention et l’arrestation des individus suspectés de terrorisme. La « meilleure coopération contre-terroriste » réside « dans le rassemblement et le partage des renseignements ; l’arrestation et la poursuite des terroristes ». Le guide sur l’usage de la force indique que ce dernier ne peut être entrepris s’il n’existe pas « d’autres alternatives raisonnables pour mettre fin à la menace aux citoyens américains ».

Ce choix est celui qui devrait en principe s’appliquer en temps de paix pour traiter le terrorisme, sensé être une infraction pénale. D’ailleurs, le guide s’applique aux  « opérations de contre-terrorisme en-dehors des États-Unis et des zones d’hostilités actives ». Souhaitant rompre avec l’héritage de son prédécesseur, Obama ne parle pas de « guerre globale contre la terreur » mais « d’une série d’efforts persistants, ciblés pour démanteler les réseaux spécifiques d’extrémistes violents qui menacent l’Amérique ».

Dans ce cadre, le droit à la vie est la norme ; le « droit de tuer » est l’exception, restreinte par des conditions de nécessité et de proportionnalité.

Le choix de la capture sur l’élimination physique traduit l’application de ce droit du « temps de paix ». En-dehors de toute considération juridique, il s’agit du meilleur moyen pour « recueillir des renseignements » afin de « déjouer des complots » et de démanteler des organisations criminelles.

Cependant, cette option est choisie lorsqu’elle est « praticable ». Le document ne définit pas ce terme. Le discours d’Obama donne quelques indications sur les facteurs pris en compte dans le choix de la capture: les risques pour les troupes américaines chargées de l’opération, les risques pour la population civile locale et les retombées diplomatiques de ce qui peut apparaître comme une violation flagrante de la souveraineté. A cet égard, le coût de l’opération menée contre Oussama Ben Laden à Abbotabad en 2011 a été telle que les  États-Unis commencent tout juste à « reconstruire un important partenariat » avec le Pakistan.

  • Un acte de légitime défense répondant à une menace « continue » et « imminente ».

L’usage de la force ne doit pas être pris à la légère. Il ne s’agit en aucun cas d’une punition ou d’un substitut à des poursuites pénales. On sort ici du paradigme du maintien de l’ordre pour raisonner en termes de légitime défense. « La force létale sera utilisée seulement pour empêcher ou arrêter des attaques contre des personnes américaines ». Il s’agit d’une conception préemptive de la légitime défense conforme au droit américain depuis l’affaire du Caroline. Mais elle n’est pas validée par le droit international qui nécessite l’existence préalable d’une attaque armée (qui plus est d’un État, et non d’une entité non-étatique).

Cette légitime défense est constituée lorsque l’objectif pose une « menace continue et imminente » à des individus de citoyenneté américaine. Là encore, ces termes ne sont pas définis.  La notion d’imminence « large » avancée par un ancien conseiller juridique du gouvernement permettrait d’agir bien avant que le terroriste passe à l’acte. Nous ne sommes définitivement plus dans le cadre du maintien de l’ordre dans lequel la force létale n’est envisageable qu’en toute dernière instance. Il est vrai que l’arrestation du terroriste présumé est rendu plus difficile par sa localisation en-dehors des États-Unis.

  • Le respect de la souveraineté de l’État hôte.

 « Les États-Unis respectent la souveraineté nationale et le droit international ». L’État sur le territoire duquel se trouve la personne recherchée (l’État hôte) doit être consulté. Dans l’idéal, il doit pouvoir lui-même traiter le problème. En effet,  les États ont l’obligation « de ne pas laisser utiliser [leur] territoire aux fins d’actes contraires aux droits d’autres États ». S’ils ne peuvent remplir cette obligation, l’État victime d’une attaque (en l’espèce d’une menace) peut intervenir à condition d’obtenir le consentement de l’État hôte.

Les États-Unis se réservent le droit d’intervenir si cet État hôte n’a ni la capacité, ni la volonté de mettre fin à la menace. Ce motif est répété plusieurs fois par Obama sans en préciser les termes. Plusieurs facteurs sont pris en compte dans cette évaluation: la prévisibilité du risque, les moyens à la disposition de l’État pour empêcher l’acte, l’existence d’une fenêtre d’opportunité. Mais en pratique, il est difficile d’apprécier cet argument reposant sur des informations non publiques. En outre, il y a un risque d’interprétation extensive de ces critères dans le sens de l’intérêt de l’État victime de la menace terroriste, et ce, d’autant plus, que celui-ci est bien souvent un État « fort » qui peut exercer une pression sur l’État « faible » (les pays ayant eu le plus recours à cet argument sont les États-Unis, la Russie, Israël, la Turquie et la Grande-Bretagne). Par ailleurs, le droit international ne reconnaît pas la possibilité pour un État d’agir en légitime défense contre une entité non-étatique ; l’attaque doit être imputable à l’État sur le territoire duquel les terroristes ont opéré.

  • Un emploi de la force adapté aux fins et aux moyens de la lutte contre le terrorisme.

S’agissant de l’emploi même de la force létale, nous basculons dans le régime du droit international humanitaire qui régit la conduite des hostilités durant un conflit armé. Il convient de rappeler qu’en-dehors de celui-ci, ce régime est inopérant. Or, les États-Unis se considèrent comme étant engagé dans un conflit armé avec Al-Qaïda qui ne serait pas limité aux « zones d’hostilités actives ». Le droit international humanitaire sert alors de cadre général à l’emploi de la force armée, mais adapté à la précision permise par les drones et requise par l’approche individuo-centrée de la lutte contre le terrorisme[1].

C’est pourquoi les standards posés par l’administration américaine vont parfois au-delà des exigences posés par ce régime.

Tout d’abord, il doit y avoir une « quasi certitude » que l’objectif soit présent. L’article 48 du Protocole Additionnel I aux Conventions de Genève de1977 impose aux Parties de faire en tout temps la distinction entre la population civile et les combattants, et de ne diriger leurs opérations militaires que contre ces derniers. C’est un principe de droit international humanitaire coutumier qui ne souffre d’aucune exception. Sa violation est constitutive d’un crime de guerre.

Opérer la distinction entre combattants et non-combattants implique de prendre des mesures de précaution. Le belligérant doit « faire tout ce qui est pratiquement possible pour vérifier que les objectifs à attaquer ne sont [pas] des personnes civiles ». « Faire tout ce qui est pratiquement possible » explique qu’il ne peut y avoir de certitude absolue concernant l’identification de l’objectif. Pour autant, celle-ci doit « se faire avec beaucoup de soin », ce que permet l’utilisation des drones. La possibilité d’observer une cible 24 heures sur 24, sept jours sur sept, grâce à leur capacité de « surveillance persistante » permet d’atteindre une « connaissance personnelle de l’objectif à attaquer et [sa] nature exacte », qui est pourtant une exigence rejetée par le droit international humanitaire. Cette connaissance de la vie privée et intime de l’objectif est telle que, après des semaines d’observation, l’opérateur à l’impression de « tuer son voisin ». Par ailleurs, le principe de précaution est assuré en amont par un travail d’analyse et de renseignement sur le passif terroriste de la cible et sur les éventuels attentats en préparation. Ce travail  est révélateur de la singularité de la « guerre contre le terrorisme », dans laquelle des frappes létales sont effectuées dans des zones de paix contre des individus qui ne sont pas des combattants stricto sensu au sens du droit international humanitaire: les terroristes ne sont pas revêtus d’un uniforme et ne porte pas ouvertement les armes. En l’absence de ces signes de visibilité, l’identification repose sur un vaste travail d’information, de surveillance et de renseignement visant à établir la « culpabilité » de la personne visée. On est ici plus proche du travail judiciaire que de l’opération de guerre ; le paradigme du maintien de l’ordre refait en partie surface.

Par ailleurs, il doit y avoir une « quasi certitude » qu’aucun non-combattant sera tué ou blessé. En l’espèce, le standard utilisé va au-delà des exigences de droit international humanitaire. En effet, en vertu du principe de proportionnalité, on admet que des pertes en vies humaines résultent d’une attaque à condition qu’elles ne soient pas excessives par rapport à l’avantage militaire concret et direct attendu. Au passage, le document met un terme à la polémique soulevée par une fuite qui indiquait que, dans leur évaluation de la proportionnalité, les Américains considéraient tous les hommes en âge de porter des armes se trouvant dans l’entourage de la cible comme des combattants, violant ainsi le principe de distinction qui pose une présomption du caractère civil d’une personne en cas de doute. Il est explicitement indiqué, en l’espèce, que ces individus sont des non-combattants.

Ces dispositions tentent de répondre aux critiques des attaques de drones qui mettent en avant les victimes civiles causées par ceux-ci. Rien qu’au Pakistan, les États-Unis auraient conduits 368 frappes (dont 316 pour la seule administration Obama) faisant entre 2537 et 3533 victimes, dont 411 à 884 civils (selon le Bureau of investigative journalism[2]). Sont en causes les « signature strikes » qui frappent des groupes d’individus en fonction d’une « signature » semblable à celle des « terroristes ». Elles constitueraient la majorité des frappes de drones opérées par la CIA. Or, ni le Président, ni le guide ne les évoquent. L’application entière des critères mentionnées précédemment mettraient fin à coup sûr à cette pratique.

  • Les considérations politico-militaires.

Enfin, la prise de décision s’opère aux plus hauts échelons du gouvernement américains sur la base de l’expertise des agences de renseignement. Outre les considérations juridiques mentionnées précédemment, les intérêts politiques et militaires sont évidemment pris en compte, confirmant la nature polémogène de ces actes. Le choix de la capture ou de l’option létale se fait en fonction des renseignements que l’individu pourrait fournir. On évalue l’impact de l’opération sur les capacités de l’organisation terroriste, les relations  diplomatiques des États-Unis ainsi que sur la collecte des renseignements.

Ces considérations rappellent, qu’en dépit des précautions oratoires d’Obama pour se démarquer de son prédécesseur, les États-Unis sont bien engagés dans « une guerre contre une organisation qui (…) tuerait autant d’Américains que possible si nous ne l’en empêchions pas ». Toutefois, ces frappes létales par drones ne sont qu’une des modalités tactiques d’une stratégie globale de contre-terrorisme, au même titre que le renseignement, la détention ou l’aide au développement. Cette stratégie vise notamment à accompagner les pays du Moyen-Orient dans leur transition démocratique, en contribuant à « moderniser leur économie, améliorer les conditions d’éducation et encourager l’entrepreneuriat ».

Plus de transparence contribuerait peut-être à cette stratégie. Ce discours et ce guide sont un premier pas.


[1] Grégoire CHAMAYOU, Théorie du drone, Paris, éd. La Fabrique, 2013, p. 103.

[2] Voir le site du Bureau of investigative journalism à l’adresse http://www.thebureauinvestigates.com/2013/05/02/april-2013-update-us-covert-actions-in-pakistan-yemen-and-somalia/, consulté le 26 mai 2013

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