Quel fondement juridique pour une intervention militaire en Syrie ?

Le monde attend. Après avoir évoqué le franchissement de « lignes rouges » et la nécessité de « punir » le régime syrien pour avoir  employé des armes chimiques contre la population civile, les deux États favorables à une intervention militaire  contre le régime de Bachar El Assad, la France et les États-Unis, ont décidé d’ajourner celle-ci à la publication du rapport des inspecteurs des Nations Unis. Pourtant, ces deux États ont chacun publié des éléments de preuves accusant le régime de Damas (ici et ). Il convient de noter que le rapport de la commission d’enquête formée par le Secrétaire Général des Nations Unies ne se prononcera pas sur l’identité des auteurs de l’attaque. En effet, son mandat, déterminé en collaboration avec le régime syrien, porte sur l’usage d’armes chimiques sur des sites spécifiques. Or, une première commission, initiée deux ans auparavant par le Conseil des Droits de l’Homme, s’est déjà exprimée sur cette question. Nonobstant la sortie d’un de ses membres, Carla Del Ponte, sur la culpabilité des rebelles dans l’utilisation d’armes chimiques, désavouée par ses collègues, la commission a affirmé qu’il y avait des motifs raisonnables de croire qu’une attaque chimique avait eu lieu.

Un inspecteur des Nations Unies recueille des échantillons qui auraient été contaminés par des armes chimiques.

Isolés sur la scène internationale, confrontés à l’hostilité de leurs propres opinions publiques, les deux pays alliés cherchent probablement à gagner du temps afin de rallier le maximum de soutiens possibles. Le Président Obama a décidé, de demander l’autorisation du Congrès. France et États-Unis font au mieux pour donner un maximum de légitimité à une éventuelle action militaire, dont la légalité est loin d’être assurée.

  • L’improbable autorisation du Conseil de Sécurité.

Selon l’article 39 de la Charte des Nations Unies, le Conseil de Sécurité « constate l’existence d’une menace contre la paix, d’une rupture de la paix ou d’un acte d’agression ». Il peut y remédier en recommandant des mesures non militaires. Si celles-ci s’avèrent inadéquates, le Conseil de Sécurité « peut entreprendre, au moyen de forces aériennes, navales ou terrestres, toute action qu’il juge nécessaire au maintien ou au rétablissement de la paix et de la sécurité internationales ». Or, le vote d’une résolution autorisant le recours à la force est plus qu’improbable en raison des vetos russe et chinois.

  •  Une autorisation de l’Assemblée Générale ?

En raison de la paralysie du Conseil de Sécurité, l’Assemblée Générale pourrait se substituer à l’organe exécutif et se réunir dans les 24 heures pour  recommander un recours à la force. Cette procédure extraordinaire est prévue par la résolution 377 du 3 novembre 1950 dite « Union pour le maintien de la paix »:

« …dans tous les cas où parait exister une menace contre la paix, une rupture de la paix ou un acte d’agression et où, du fait que l’unanimité n’a pas pu se réaliser parmi ses membres permanents, le Conseil de Sécurité manque à s’acquitter de sa responsabilité principale dans le maintien de la paix et de la sécurité internationales, l’Assemblée générale examinera immédiatement la question afin de faire aux Membres les recommandations appropriées sur les mesures collectives à prendre, y compris, s’il s’agit d’une rupture de la paix ou d’un acte d’agression, l’emploi de la force armée en cas de besoin, pour maintenir ou rétablir la paix et la sécurité internationales ».

Cependant, le fondement d’une telle autorisation est plus que fragile et semble cantonner aux circonstances dans lesquelles la résolution a été adoptée, à savoir la guerre de Corée. En effet, ce pays n’était pas un État membre des Nations Unies à l’époque. Par ailleurs, il y a eu depuis très peu de précédents au cours desquels la résolution 377 a été utilisée. De plus, cette possibilité n’a jamais été reconnue par l’ensemble des États membres. Quand bien même elle existerait, il semble improbable qu’une majorité des deux tiers (129 États) soit réunie pour autoriser un recours à la force tant l’idée suscite peu de partisans.

  • Un acte de légitime défense ?

Nous avons déjà évoqué cette hypothèse. Elle suppose que l’usage de l’arme chimique ait traversé les frontières de la Syrie, menaçant un État voisin (la Turquie, la Jordanie, le Liban…), enclenchant ainsi une légitime défense collective. Toutefois, cette hypothèse est extrêmement fragile. D’un côté, il faudrait que l’auteur de l’attaque ait eu l’intention d’attaquer l’État victime. De l’autre, si on considère que l’atteinte portée à ce dernier est une erreur, celle-ci doit d’abord être réparée par des moyens pacifiques. De manière générale, la légitime défense préventive n’est pas admise en droit international.

  • L’absence de consécration d’un droit d’intervention humanitaire en droit international.

A l’instar du précédent de l’intervention Force alliée au Kosovo, la Grande-Bretagne a invoqué un droit d’intervention humanitaire. Dans le cas syrien, l’objectif serait de venir en aide aux populations en détresse en mettant fin et en dissuadant l’usage d’armes chimiques. En cas de blocage du Conseil de Sécurité, la Grande-Bretagne serait autorisée en droit international à prendre des mesures exceptionnelles pour atténuer l’ampleur de la catastrophe humanitaire. Trois conditions doivent être réunies :

  1. des preuves convaincantes, généralement acceptées par la communauté internationale dans son ensemble, d’un désastre humanitaire extrême d’une grande ampleur, requérant un secours immédiat et urgent ;
  2. l’absence d’alternatives pratiques à l’usage de la force si des vies doivent être sauvées ;
  3. l’usage de la force doit être nécessaire et proportionnée à l’objectif de répondre aux besoins humanitaires et limité dans le temps et dans sa portée.

 Ces trois conditions auraient été réunies en Syrie. Cependant, l’initiative est restée morte-née, le Parlement britannique ayant voté contre une intervention militaire. Si elle était arrivée à terme, elle serait restée isolée, le droit international ne reconnaissant pas de droit unilatéral à une intervention humanitaire.

  • La responsabilité de protéger.

La notion de « responsabilité de protéger » est née dans les années 90 afin d’apporter une réponse plus pertinente aux violations massives des droits de l’Homme. Il s’agit notamment de repenser la souveraineté qui ne doit plus constituer un rempart contre les crimes contre l’humanité. La notion est entérinée en 2005 dans le document final du Sommet Mondial adopté par l’Assemblée Générale. Elle repose sur trois piliers :

  1. « Il incombe au premier chef de l’État de protéger les populations contre le génocide, les crimes de guerre, les crimes contre l’humanité et le nettoyage ethnique, ainsi que contre les incitations à les commettre;
  2. Il incombe à la communauté internationale d’encourager et d’aider les États à s’acquitter de cette responsabilité;
  3. Il incombe à la communauté internationale de mettre en œuvre les moyens diplomatiques, humanitaires et autres de protéger les populations contre ces crimes. Si un État n’assure manifestement pas la protection de ses populations, la communauté internationale doit être prête à mener une action collective destinée à protéger ces populations, conformément à la Charte des Nations Unies ».

 Le paragraphe 139 du document indique explicitement qu’une « action collective résolue » peut être entreprise « par l’entremise du Conseil de Sécurité, conformément à la Charte ». Autrement dit, la « R2P » ne reconnait pas de droit à une intervention humanitaire unilatérale.

Hors du Conseil de Sécurité, point de salut.

  • L’approche pragmatique du droit international.

C’est pourquoi, certains évoquent des approches nationales du droit international. Ainsi, Kenneth Anderson, Professeur de droit au Washington college of law, évoque une vue « pragmatique » de la discipline qui serait celle des États-Unis. Elle consiste à replacer le droit international dans le contexte politique des relations internationales. Elle rejette les vues « légalistes » ou « littérale » : un droit effectif est celui qui se confronte aux dures réalités de la politique internationale. Par conséquent, la violation d’un tabou comme l’usage des armes chimiques contre la population civile ne devrait pas rester sans réponse, comme le permettent finalement les textes. Du point de vue des États-Unis, l’approche pragmatique leur permet d’intervenir afin de rendre la norme effective dès lors que toutes les voies diplomatiques ont été épuisées.

Cette approche « réaliste » est source d’instabilité puisque rien n’empêche d’autres États de faire prévaloir leur propre point de vue « pragmatique ».

  • Illégale mais légitime ?

En l’absence de solution juridique, les États-Unis envisageraient une intervention en-dehors du Conseil de Sécurité, sur le modèle du précédent de l’opération Force Alliée au Kosovo. L’intervention avait alors été qualifiée d’ « illégale mais légitime ». Il s’agit de justifier un recours exceptionnel à la force, qui ne remet pas en cause le cadre juridique de la Charte, après épuisement de toutes les voies diplomatiques, pour faire cesser une violation massive des droits de l’Homme, en l’occurrence, la violation de l’interdiction d’employer des armes chimiques garantie par le Protocole concernant la prohibition d’emploi à la guerre de gaz asphyxiants, toxiques ou similaires et de moyens bactériologiques le 17 juin 1925 (ratifié par la Syrie) et la Convention sur l’interdiction de la mise au point, de la fabrication, du stockage et de l’emploi des armes chimiques et sur leur destruction du 13 janvier 1993 (non ratifiée par la Syrie).

Cependant, en relations internationales, la légitimité d’une action nécessite au moins un consensus, si ce n’est un minimum de soutien de la part de la communauté internationale. En l’espèce, on ne voit pas de coalition internationale substantielle soutenant un recours à la force. Les organisations régionales, comme la Ligue arabe ou l’OTAN, n’ont, pour l’instant, pas répondu à l’appel, contrairement au précédent du Kosovo.

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