Deux rapports des Nations Unies pour les attaques de drones

Le rapporteur spécial aux exécutions extrajudiciaires, sommaires ou arbitraires et celui sur la promotion et la protection des droits de l’Homme et des libertés fondamentales dans la lutte contre le terrorisme viennent de publier respectivement leur rapport sur l’emploi des drones armés dans le cadre du contre-terrorisme.

Ben Emmerson, rapporteur spécial des Nations Unies sur la protection et la promotion des droits de l’Homme et des libertés fondamentales dans la lutte antiterroriste

Le premier est consacré à l’étude de la protection du droit à la vie. A cette fin, le rapporteur Christopher Heyns préconise une « approche holistique » c’est-à-dire qu’une attaque de drone ne pourrait être légale que si elle satisfait « l’ensemble des régimes juridiques internationaux applicables » : droit d’usage de la force inter-étatique, droit international des droits de l’Homme et droit international humanitaire (§ 24). Cette approche semble répondre en écho à l’approche « hybride » avancée par les États-Unis. Ces derniers s’inspirent des différents régimes juridiques pour élaborer un droit « sui generis » propre aux attaques de drones se déroulant en-dehors des zones d’hostilité active. Le rapporteur a une vision holiste dans laquelle les régimes juridiques internationaux sont interconnectés pour protéger le droit à la vie. Mais dans les deux cas, ces approches brouillent la distinction entre les différents régimes juridiques et donc celle entre le droit applicable en temps de paix et celui qui relève du temps de guerre.

  • Drones et droit international des droits de l’Homme

L’application de l’approche holiste ne peut être que défavorable à la légalité des attaques de drones relativement à la protection du droit à la vie. Elle implique l’application systématique du droit international des droits de l’Homme pour lequel la privation de la vie ne doit pas être arbitraire. L’usage de la force létale n’est admis qu’en tout dernier recours lorsqu’elle apparaît comme la seule mesure pour mettre fin à une menace imminente à la vie. Cela recouvre les situations de légitime défense dans lesquelles l’officier de police peut  « tirer pour tuer » seulement lorsque l’individu visé était sur le point de tuer quelqu’un et qu’il n’y avait pas d’autres moyens disponibles pour l’empêcher (ces deux obligations correspondant aux critères de proportionnalité et de nécessité) (§ 33).

Or, les États-Unis emploient la force armée bien avant ce stade. Le critère de l’ « imminence » d’une attaque terroriste n’a rien à voir avec celui du droit international des droits de l’Homme. Certes, les États-Unis disent privilégier l’option non-létale (la capture) sur l’option létale à l’instar de la récente capture d’al-Libi en Libye. L’usage de la force ne peut être entrepris que lorsqu’il n’existe pas « d’autres alternatives raisonnables pour mettre fin à la menace aux citoyens américains ». Toutefois, la capture doit être « praticable » selon les contraintes opérationnelles en présence. En outre, les États-Unis s’autorisent à frapper une menace dite « imminente » qui ne nécessite pas l’existence d’une preuve claire qu’une attaque spécifique contre les intérêts ou la population américaines va avoir lieu. Nous ne sommes définitivement pas dans le cadre de l’emploi de la force comme ultime recours défendu par le droit international des droits de l’Homme.

Le rapport de Ben Emmerson, rapporteur spécial pour la promotion et la protection des droits de l’Homme et des libertés fondamentales dans la lutte contre le terrorisme, confirme cette quasi incompatibilité entre droit international des droits de l’Homme et attaques de drones puisque ces derniers « seront rarement légaux en-dehors d’une situation de conflit armé, car c’est seulement dans les circonstances les plus exceptionnelles qu’une opération ayant pour seul ou principal objectif de tuer serait permise en droit international des droits de l’Homme » (§ 60). Par contre, il semble que ce rapport se détourne de l’approche holiste considérant que « l’examen du caractère arbitraire de la privation de la vie doit être déterminé par les règles de ciblage applicables en droit international humanitaire » en situation de conflit armé (§ 61).

  • Quelle zone géographique applicable à la lutte antiterroriste?

S’agissant de l’étendue territoriale du conflit, le rapport de Ben Emmerson constate « l’absence de consensus international clair » (§ 64). D’un côté le CICR considère que le ciblage des personnes participant directement aux hostilités n’est pas autorisé par le droit international humanitaire si elles se trouvent sur le territoire d’un État non-belligérant. De manière générale, il réfute l’idée d’un conflit armé globale transnational qui impliquerait que les personnes visées soient liées à un même groupe armé organisé. Or, selon le rapport de Christopher Heyns, on peut douter que les groupes se revendiquant d’Al-Qaïda ou associés à elle « possèdent le type de structure de commandement intégré qui justifierait de les considérer comme une seule Partie » au conflit (§ 65). C’est, au passage, un rejet de l’introduction de la notion de co-belligérance dans le conflit armé non international : dès lors que les individus ciblés ne font pas partie de la même structure de contrôle et de commandement que le groupe armé organisé, ou qu’ils n’appartiennent pas à la même structure hiérarchique militaire, ils ne doivent pas être vus comme appartenant au même groupe, même s’il y a des liens proches entre ces groupes (§ 62). Dès lors, il convient d’adopter une approche au cas par cas afin de savoir si dans telle situation un conflit armé existe selon les critères traditionnels (selon le degré d’organisation du groupe et l’intensité des hostilités). De l’autre côté, les défenseurs de la position américaine invoque la disparition du champ de bataille traditionnel face à un groupe non-étatique transnational. Ils pointent l’absence d’opinio juris confinant le conflit armé non international à une zone géographique déterminée.

Chistopher Heyns, rapporteur spécial des Nations Unies aux exécutions extrajudiciaires, sommaires ou arbitraires

  • Les critères du ciblage

Sur le ciblage, le rapport de Ben Emmerson constate un flou sur l’incorporation des règles de droit international humanitaire dans les standards utilisés par les Américains (§ 71). Autant un dirigeant opérationnel d’Al-Qaïda ou un membre posant une menace imminente d’attaque violente peuvent constituer une fonction de combat continu (le combattant peut être visé tout moment) ou une participation directe aux hostilités (le civil peut être visé seulement au moment où il agit en soutien au groupe armé), autant il peut y avoir un doute sur les cibles dites de « bas niveau ». Il y a ici un désaccord entre la position « stricte » du CICR et les défenseurs des positions américaines et israéliennes qui considèrent qu’un membre d’une organisation terroriste, qu’il relève de la fonction de combat continu ou de la participation directe aux hostilités peut être visé à tout moment (problématique dite des « portes tournantes »)

De façon générale, il reste un certain nombre d’incertitudes sur le ciblage. Les « objectifs de haute valeur » sont-ils restreints aux dirigeants d’Al-Qaïda ? L’ « analyse de schémas de vie » est-elle systématiquement suffisante pour identifier un individu comme étant un combattant dans le cadre des « signature strikes » ? (§ 74).

S’agissant du respect des principes de précaution et de proportionnalité, le rapport de Ben Emmerson note une évolution notable qui semble aller au-delà des dispositions de droit international humanitaire (§ 75). Ainsi, en Afghanistan, la Grande-Bretagne a opéré des attaques de drones à condition qu’aucun dommage civil ne soit attendu des effets de l’attaque. Tout individu était présumé civil par nature à moins d’une preuve claire du contraire. Il convient de noter qu’il s’agit du standard employé en Libye. Les États-Unis semblent l’utiliser dans le cadre de sa lutte contre le terrorisme puisque les attaques de drones ne sont autorisées qu’à la condition qu’il y ait une quasi certitude qu’aucun civil ne soit tué ou blessé. Cependant, le degré de certitude semble dépendre de l’importance de la cible.

  • Droit d’usage de la force inter-étatique

Enfin, concernant, le droit d’usage de la force inter-étatique, le rapport de Ben Emmerson rappelle le principe posé par la Cour Internationale de Justice: en l’absence de consentement un État peut employer la force armée en situation de légitime défense contre un groupe armé situé sur le territoire d’un autre État si  les actions du groupe sont imputables à l’État hôte, ou si ce dernier l’héberge (§ 55). En l’espèce, le gouvernement du Yémen est consulté par les États-Unis à chaque fois que ceux-ci veulent conduire une opération sur son territoire (§ 52). Au Pakistan, il y a des « preuves solides » selon lesquelles les frappes de drones entre juin 2004 et juin 2008 ont été conduites avec le « consentement actif et l’approbation des principales autorités militaires et des services de renseignement pakistanais, et, avec au moins le consentement, voire dans certains cas, l’assentiment tacite de hauts membres du gouvernement » (§ 53). Mais cette position a été révisée en avril 2012 avec l’adoption d’un certains nombre de dispositions par le Parlement. Celui-ci a appelé à une cessation immédiate des attaques de drones sur le territoire pakistanais; les accords passés en la matière doivent être annulés; à l’avenir, ils devront être examinés par les autorités ministérielles et parlementaires compétentes. Le nouveau gouvernement élu en mai 2013 a informé le rapporteur spécial que les attaques de drones étaient contre-productives, violaient le droit international et la souveraineté du Pakistan et devaient cessées immédiatement. Pourtant, des frappes ont eu lieu depuis. Elles ont sûrement été justifiées par la légitime défense.

Sur ce fondement, les États-Unis considèrent qu’ils peuvent conduire une opération contre un groupe qui n’a pas de connexion avec l’État hôte, ce qui peut relever, selon le rapport, de la violation de souveraineté en l’absence de consentement de ce dernier ou d’autorisation préalable du Conseil de Sécurité. Plus précisément, après un délai raisonnable, les États-Unis estiment que si la menace n’est pas arrêtée pas l’État hôte, celui-ci a échoué par manque de volonté ou de capacité; les premiers peuvent donc agir en légitime défense contre le groupe sur le territoire de l’État hôte.

En principe, constate le rapport de Christopher Heyns, l’action en légitime défense doit mettre fin à une menace existante. On ne peut pas agir de façon préemptive afin d’empêcher une menace future (§ 87). L’exception introduite par la jurisprudence du Carolina de la Cour Suprême américaine doit être strictement interprétée.  La nécessité de la légitime défense doit être « immédiate, irrésistible, et ne doit pas laisser le choix des moyens, ni le temps de la délibération ». Une fois l’objectif de la légitime défense atteint, l’État intervenant n’est pas autorisé à employer la force jusqu’à la destruction complète de l’ennemi.

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