L’opération « Bordure protectrice » et les avertissements à la population civile

Israël a lancé une intervention militaire intitulée « Bordure Protectrice » le 8 juillet 2014 dans la bande de Gaza pour mettre fin aux tirs de roquettes des groupes armés palestiniens et détruire les tunnels souterrains utilisés pour mener des attaques en Israël. Cette intervention fait suite à une escalade dans l’emploi de la violence armée entre les deux belligérants. Le bilan provisoire serait, au 29 juillet 2014, de 1 118 tués, dont 827 civils, côté palestinien selon le Bureau des Nations Unies pour la coordination des affaires humanitaires dans les territoires occupés. Il serait de 56 morts, dont deux civils, côté israélien.

Alors que les hostilités continuent, le conflit a déjà fait l’objet d’un nombre considérable d’analyses politiques, militaires mais également juridiques. La presse internationale s’est notamment arrêtée sur une procédure précise issue du droit international humanitaire : l’obligation, pour les forces aériennes israéliennes, d’avertir la population palestinienne, en cas d’attaque pouvant l’affecter (voir, par exemple, ces articles du Monde, de Rue89, de Slate, du Christian Science Monitor, de CNN ou encore du New York Times).

Un enfant palestinien de Gaza City tenant à la main une poignée de tracts israéliens enjoignant la population de quitter les lieux

L’objectif de ce billet est de revenir sur l’origine et le contenu de cette obligation juridique en essayant de l’appliquer au conflit en cours dans la mesure des informations actuellement disponibles.

  • Une règle de droit ancienne

Il s’agit d’une règle de droit international humanitaire moderne inscrite dans les premières codifications de la discipline. Ainsi, le Code Lieber de 1863 (de Francis Lieber, juriste américain d’origine allemande qui a élaboré des règles de conduite pour la guerre de Sécession, connues sous le nom de Code Lieber) la mentionne à son article 19 :

« Le commandement, toutes les fois que les circonstances le permettent, informe l’ennemi de son intention de bombarder une place, de telle manière que les non-combattants et spécialement les femmes et les enfants puissent être évacués avant le commencement du bombardement »

L’obligation est reprise par tous les textes adoptés après ce Code :

l’article 16 de la déclaration de Bruxelles du 27 août 1874 :

« Mais si une ville ou place de guerre, agglomération d’habitations ou village, est défendu, le commandant des troupes assaillantes, avant d’entreprendre le bombardement, et sauf l’attaque de vive force, devra faire tout ce qui dépend de lui pour en avertir les autorités »

  – l’article 33 du manuel des lois de la guerre sur terre d’Oxford de 1880 :

« Le commandant de troupes assaillantes doit, sauf le cas d’attaque de vive force, faire, avant d’entreprendre un bombardement, tout ce qui dépend de lui pour avertir les autorités locales »

  – l’article 26 de la Convention II de la Haye de 1899 :

« Le commandant des troupes assaillantes, avant d’entreprendre le bombardement, et sauf le cas d’attaque de vive force, devra faire tout ce qui dépend de lui pour en avertir les autorités ».

Le texte est repris tel quel à l’article 26 de la Convention de la Haye de 1907.

Aujourd’hui, cette obligation est inscrite à l’article 57 2) c) du Protocole additionnel I (PAI) aux Conventions de Genève (CG) du 12 août 1949 relatif à la protection des victimes des conflits armés internationaux, du 8 juin 1977 :

« dans le cas d’attaques pouvant affecter la population civile, un avertissement doit être donné en temps utile et par des moyens efficaces, à moins que les circonstances ne le permettent pas »

Au passage, cette obligation concerne aussi les personnes et les objets bénéficiant d’une protection spéciale faisant l’objet d’une attaque (les hôpitaux civils, les établissements fixes et les formations sanitaires mobiles du Service de santé, les navires-hôpitaux, les unités sanitaires civiles, les organismes et le personnel civils de protection civile et les biens culturels). L’objectif est de donner à l’ennemi l’opportunité de mettre fin au mauvais usage du personnel et des objets concernés afin d’éviter d’avoir à les attaquer. Néanmoins, nous nous concentrerons dans ce billet sur les avertissements à la population civile.

Ces derniers constituent une obligation de droit international humanitaire coutumier énoncée à la règle 20 de l’étude sur le droit international humanitaire coutumier:

« Chaque partie au conflit doit, dans le cas d’attaques pouvant affecter la population civile, donner un avertissement en temps utile et par des moyens efficaces, à moins que les circonstances ne le permettent pas ».

L’obligation s’applique donc à Israël même si ce pays n’a ratifié aucun des protocoles additionnels aux Conventions de Genève. La Cour Suprême israélienne a d’ailleurs indiqué qu’Israël adhérait aux principes du droit international humanitaire coutumier. Enfin, l’obligation est inscrite à la règle 37 du manuel sur le droit international applicable à la guerre aérienne. S’il n’a pas de caractère obligatoire, ce manuel a pour objectif de « produire un résumé des lois existantes applicables aux opérations aériennes lors de conflits armés internationaux ». Par rapport à l’article 57 2) c) du PAI, il ajoute que les « avertissements doivent être aussi spécifiques que les circonstances le permettent ».

  • Une obligation relative prenant en compte la nécessité militaire

Quelle est l’étendue de l’obligation d’avertir la population civile en cas d’attaque pouvant l’affecter ? Les Forces de défense israéliennes (FDI) doivent-elles prévenir systématiquement en cas d’attaque ? En l’espèce, les textes et leurs commentaires sont limpides : l’obligation est relative. Là encore, cet élément est loin d’être nouveau puisque le Code Lieber énonçait que « ce n’est pas une infraction au droit commun de la guerre d’omettre d’informer ainsi l’ennemi. La surprise peut être une nécessité ». Les textes suivant mentionnent l’exception de l’ « attaque de vive force ». Aujourd’hui, le protocole additionnel conditionne l’obligation selon que les circonstances permettent de la respecter ou pas.

Cette exception est symptomatique de la conciliation difficile qu’opère le droit international humanitaire entre la nécessité militaire et les considérations humanitaires. Prévenir la population civile d’attaque susceptible de l’affecter relève du principe général de précaution selon lequel « les opérations militaires doivent être conduites en veillant constamment à épargner la population civile, les personnes civiles et les biens de caractère civil ». Toutefois, cela ne doit pas aller jusqu’à entraver la réussite d’une opération militaire et paralyser la conduite des hostilités. Le raisonnement théorique sous-jacent est qu’une telle paralysie prolongerait la guerre et donc augmenterait le nombre de victimes. C’est ce qu’explique le commentaire de l’article 57 §2 c) qui traite d’ailleurs des bombardements aériens :

« Dans les bombardements par projectiles tirés à longue distance ou lancés par aéronefs, l’avertissement peut présenter des inconvénients lorsque la soudaineté de l’attaque est une condition de son succès »

On retrouve ici l’élément de « surprise » cité par le Code Lieber. Dans le duel de volontés qu’est la guerre, les belligérants cherchent à surprendre l’autre afin de prendre le dessus. La surprise d’une attaque est également indispensable pour protéger les forces combattantes ou alliées.

  • L’obligation à la lumière de la guerre moderne

Pour autant, la question d’avertir la population lors des bombardements aériens modernes fait débat. Certains estiment qu’il s’agit d’une obligation d’un autre âge en raison de l’importance de la surprise dans les opérations aériennes, notamment eu égard à l’efficacité des défenses antiaériennes modernes. En effet, au XIXème et au début du XXème siècle, l’hypothèse d’une population susceptible d’être touchée par des attaques concernait l’artillerie dans des opérations de siège. Les autorités de la zone assiégée ne disposaient pas de moyens pour protéger les objectifs militaires. Dès lors, l’attaquant pouvait procéder à des avertissements sans mettre en péril son opération. Pour d’autres, au contraire, cette obligation tend à devenir absolue dans le contexte des conflits asymétriques contemporains dans lesquels la population (locale plus l’opinion publique internationale) est un centre de gravité déterminant. Elle l’est d’autant plus lorsque le belligérant employant la force aérienne dispose de la maîtrise de l’espace aérien sans risque pour ses pilotes, comme c’est le cas pour Israël à Gaza. Toutefois, cette « absolutisation » n’est pas de nature juridique en l’absence d’opinio juris. Elle est une sorte de standard extra juridique recommandée lorsque la population civile est particulièrement exposée.

De plus, le principe ne vaut qu’en cas « d’attaques pouvant affecter la population civile ». Le manuel sur le droit international applicable à la guerre aérienne est plus précis : l’obligation ne comprend que les attaques susceptibles de causer des morts et des blessés civils. Celles provoquant des destructions de biens ou des désagréments à la population ne sont pas concernées. L’absence d’avertissement en cas d’attaque contre une cible mobile constitue une autre exception, de nature pragmatique cette fois. En effet, il y a une très forte probabilité que l’objectif quitte la zone dès lors qu’il prend connaissance de l’attaque.

Par ailleurs, l’avertissement ne doit pas « aboutir à tromper la population et à annuler la fonction propre de l’avertissement, qui est de permettre aux civils de se mettre à l’abri ». Mais le commentaire indique que les ruses guerre dans ce domaine ne sont pas interdites. Par contre, l’avertissement ne peut servir à terroriser la population.

  • Forme des avertissements

L’article 57 2) c) du PAI parle d’ « avertissement (…) donné en temps utile et par des moyens efficaces », sans plus de précisions. Le commentaire donne quelques indications sur la forme possible de ces avertissements en se référant à la pratique de la Seconde Guerre Mondiale. Des moyens directs ont été employés comme le radio ou le tract. Des moyens indirects ont également été utilisés comme le vol d’avions à très basse altitude. En l’espèce, Israël a procédé à des bombardements de tracts.

L’État hébreu a également effectué des avertissements personnalisés, prévenant les habitants de maisons qui allaient être bombardés qu’ils avaient cinq minutes pour quitter les lieux. A priori, nous ne connaissons pas encore dans quelle proportion ces avertissements ont été lancés. Si on se réfère à l’opération « Plomb durci », ceux-ci avaient été plutôt massifs. Ainsi, selon le rapport Goldstone :

– les forces armées israéliennes ont procédé à 20 000 appels téléphoniques le 27 décembre et 10 000 le 29 décembre 2008
– 300 000 notes d’avertissement ont été largués sur l’ensemble de la bande de Gaza.
– 80 000 tracts ont été largués sur Rafah
– dans le contexte du début des opérations terrestres, le 3 janvier 2009, 300000 tracts ont été largués sur la bande de Gaza, spécialement au nord et à l’est
– le 5 janvier 2009, 300 000 tracts ont été largués sur Gaza City, Khan Yunis et Rafah.
Au total, les forces armées israéliennes ont procédé à 165 000 appels téléphoniques et ont envoyé près de 2 500 000 tracts.

Israël a également renoué avec une procédure controversée : la pratique dite du « knock on roof ». Il s’agit d’un avertissement indirect par lequel les forces aériennes israéliennes opèrent un premier tir sans charge explosive (ou avec une faible charge) sensé avertir les individus de l’habitation visée de l’imminence d’un bombardement.

Les textes de droit international n’évoquent pas cette pratique, mais ils ne rejettent pas les moyens indirects d’avertir la population comme le vol à basse altitude d’un avion ou même, selon le commentaire du manuel sur le droit international applicable à la guerre aérienne, le tir d’une balle traçante. Cependant, le rapport Goldstone considère qu’il serait difficile de distinguer ce tir de semonce d’une attaque réelle. L’intéressé n’est pas sensé savoir qu’il s’agit d’un avertissement ; cette méthode serait plutôt source de peur et de confusion. Cette remarque vaut également pour l’opération « Bordure Protectrice » selon Amnesty International.

  • Contenu des avertissements

Selon le commentaire de l’article 57 2) c) PAI, l’avertissement peut revêtir un caractère général, en énumérant, par exemple, les objectifs visés. Sur ce point, les États-Unis considèrent qu’un avertissement n’a pas à être spécifique, et qu’il peut être de nature générale, afin de « ne pas compromettre la sécurité des forces attaquantes ni le succès de leur mission ». Ils estiment également qu’une alerte de vaste portée transmise par radiodiffusion conseillant à la population civile de se tenir éloignée de certains objectifs militaires constitue un tel avertissement. En l’espèce, les tracts largués par les forces aériennes israéliennes demandant à la population civile de Gaza de ne pas coopérer avec le terrorisme et de rester à l’écart des zones frontières relèvent de cette catégorie.

Certains tracts plus précis ont pu indiquer aux civils des lieux où se réfugier. Ils reflètent peut-être une évolution récente de la pratique à la lumière des contraintes de la guerre « au sein de la population » mise en lumière par le Conseil des droits de l’Homme lors du conflit entre Israël et le Hezbollah à l’été 2006 :

« Une armée qui cherche véritablement à avertir les civils qu’une zone doit être évacuée parce que le danger est imminent devrait prendre en considération la manière dont la population civile va pouvoir suivre les instructions qui lui sont données, et ne pas se contenter de lâcher des messages sur papier depuis un avion »

Contenu en Arabe d'un tract largué par les forces aériennes israéliennes

Contenu en Arabe d’un tract largué par les forces aériennes israéliennes

Les appels téléphoniques personnalisés illustrent cette tendance vers une plus grande effectivité des avertissements même s’ils n’ont pas été systématiques. Toutefois, cette effectivité bute sur l’exigüité et la densité du territoire de la bande de Gaza rendant difficiles la recherche d’un lieu sûr à l’abri des bombardements.

Traduction du tract en Anglais

Traduction du tract en Anglais

  • Délai des avertissements

En outre, l’avertissement doit avoir été donné « en temps utile ». Un délai trop long entre l’avertissement et l’attaque peut induire les civils en erreur. Par exemple, la frappe aérienne contre la Radio-Télévision serbe par les forces de l’OTAN avait eu lieu le 23 avril 1999. Or, les autorités yougoslaves avaient été prévenues le 12 avril. Ce délai était trop long et les civils ont légitimement pu croire que l’attaque n’aurait pas lieu. À l’inverse, il est reproché à Israël de ne pas avoir accordé un délai suffisant dans certains cas (cinq minutes voire moins) pour permette aux civils d’évacuer.

L’hôpital al-Wafa, le 19 juillet 2014

L’hôpital al-Wafa arpès un tir israélien le 19 juillet 2014

  • Les avertissements ne justifient pas les attaques illégales

Enfin, les avertissements opérés ne délivrent pas l’attaquant de ses obligations de droit international humanitaire, notamment celles relatives à la précaution ; ils ne constituent pas un permis pour attaquer aveuglément une zone. Le rapport Goldstone avait critiqué Israël pour son attitude imprudente au début de la phase terrestre de l’opération « Plomb durci ». Les FDI s’étaient déployées dans une zone ayant fait l’objet d’avertissements, mais qui contenait encore des civils pour des raisons diverses (certains étaient handicapés, d’autres n’avaient pas les moyens de partir…). Pour l’opération « Bordure protectrice », les FDI assurent que les avertissements sont suivis d’une confirmation visuelle que les civils ont bien évacué la zone visée. Toutefois, elles semblent ne pas avoir pris les précautions requises dans certains cas. Ainsi, elles ont averti et attaqué à plusieurs reprises l’hôpital de al-Wafa à Chajaya, quartier de l’est de la ville de Gaza. Le 17 juillet, le réceptionniste de l’hôpital recevait un appel des FDI demandant d’évacuer immédiatement le lieu. Cinq minutes plus tard, deux missiles frappaient le quatrième étage du bâtiment causant un départ de feu et une coupure d’électricité. Deux patients ont vu leur approvisionnement en oxygène coupé. Deux autres patients et deux membres du personnel ont été blessés. Les FDI ont invoqué des tirs de roquettes exécutés à cent mètres de l’hôpital. Pour Human Rights Watch, des précautions particulières auraient dû être prises pour éviter de toucher l’hôpital, et ce, d’autant plus qu’Israël bénéficie d’un armement de précision. Rien ne justifie ici de s’en prendre à un hôpital qui, en droit international humanitaire, bénéficie d’une protection spéciale. D’ailleurs Tsahal a confirmé qu’il n’y avait pas d’armements à l’intérieur du bâtiment.

Une réflexion sur “L’opération « Bordure protectrice » et les avertissements à la population civile

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