Légalité internationale d’une intervention militaire contre l’État islamique en Syrie

Dans son discours du 14 septembre sur l’organisation de l’État islamique (EI), le Président américain Barack Obama a annoncé sa volonté de créer une « large coalition pour repousser cette menace terroriste ». L’objectif est « clair » : il s’agit « d’entamer, et finalement détruire [l’EI] à travers une stratégie contreterroriste globale et soutenue ». Cela passe par une campagne de frappes aériennes qui a d’ailleurs commencé début août. Obama a promis de frapper l’organisation où qu’elle se trouve, y compris en Syrie.
Depuis, de nombreux débats ont animé la blogosphère juridique sur la légalité d’une intervention militaire contre l’EI en Irak et en Syrie en droit interne, notamment par rapport à l’Authorization for use of military force (AUMF) votée en 2001, qui permet l’emploi de la force militaire contre Al-Qaïda et ses forces associées (voir, par exemple, ce billet de Marty Lederman sur Just Security).

Conférence de Paris sur l'Irak

Le Président François Hollande entouré des chefs d’État et des ministres des affaires étrangères lors de la Conférence sur l’Irak

Nous allons nous intéresser ici à la légalité internationale d’une telle intervention en Syrie. Si la nécessité d’une telle intervention armée semble plutôt partagée au sein de la communauté internationale, il convient de constater que cela est juridiquement loin d’être évident, en tout cas concernant la Syrie. En effet, l’Irak ne pose a priori pas de problème, ses plus hautes autorités ayant exprimé son consentement à une intervention militaire, comme elles ont eu l’occasion de le faire dernièrement lors de la Conférence internationale pour la paix et la sécurité qui s’est tenue le 15 septembre 2014 à Paris. Ainsi,

« tous les participants ont souligné l’urgente nécessité de mettre un terme à la présence de Daech (EIIL) dans les régions où il a pris position en Irak. Dans cet objectif, ils se sont engagés à soutenir, par les moyens nécessaires, le nouveau gouvernement irakien dans sa lutte contre Daech (EIIL), y compris par une aide militaire appropriée, correspondant aux besoins exprimés par les autorités irakiennes et dans le respect du droit international et de la sécurité des populations civiles ».

Par contre, le communiqué ne mentionne pas le cas de la Syrie.

  • Résolution du Conseil de Sécurité

La première hypothèse envisageable est celle du vote d’une résolution du Conseil de Sécurité autorisant le recours à la force armée en application du Chapitre VII de la Charte des Nations Unies, comme cela avait été le cas pour la Libye avec la résolution 1973. De manière générale, l’article 42 de la Charte dispose que le Conseil de Sécurité « peut entreprendre, au moyen de forces aériennes, navales ou terrestres, toute action qu’il juge nécessaire au maintien ou au rétablissement de la paix et de la sécurité internationales ». Pour cela, ses membres permanents doivent voter à l’unanimité la résolution autorisant de telles actions. Cette hypothèse est improbable dans le contexte actuel. D’un côté, la Russie a prévenu qu’elle conditionnait le vote d’une résolution au consentement du gouvernement de Bashar el-Assad, en l’absence duquel l’intervention serait considérée comme un « acte d’agression ». De l’autre, les États-Unis et la Grande-Bretagne ont rejeté toute collaboration avec le régime syrien considéré comme une source de troubles et d’instabilité, et illégitime en raison des crimes graves commis contre son peuple.

  • L’intervention consentie par les autorités de la République arabe syrienne

Par conséquent, une autre hypothèse est à rejeter : celle du consentement des autorités de la République arabe syrienne à des frappes aériennes sur son sol contre l’État islamique. On se situe ici dans le cadre de la responsabilité des États. Selon l’article 20 du Projet d’articles sur la responsabilité de l’État pour faits internationalement illicites de la Commission de droit international, « le consentement valide de l’État à la commission par un autre État d’un fait donné exclut l’illicéité de ce fait à l’égard du premier État pour autant que le fait reste dans les limites de ce consentement ». Ashley Deeks du blog Lawfare émet la possibilité d’un consentement secret donné par le gouvernement syrien à l’instar de celui (pas si secret toutefois) donné par le Pakistan aux États-Unis pour opérer des frappes de drones dans les zones tribales pourtant critiquées par des autorités pakistanaises.

  • Légitime défense individuelle

Les États-Unis et leurs alliés peuvent-ils se prévaloir du droit naturel de légitime défense prévu à l’article 51 de la Charte des Nations Unies ? Non, car le texte est limpide sur ce point : ces États doivent au préalable avoir fait l’objet d’une agression armée. Néanmoins, il convient d’évoquer deux hypothèses non consensuelles en droit international. En premier lieu, il y a le cas de la menace imminente posée par l’État islamique explicitement évoquée par le Président américain dans son discours du 14 septembre :

« L’État islamique en Irak et au Levant (EIIL) pose donc une menace aux peuples d’Irak et de Syrie et à l’ensemble du Moyen-Orient – y compris les citoyens américains, le personnel et les équipements. Si rien n’est fait, ces terroristes pourraient constituer une menace grandissante au-delà de la région, y compris pour les États-Unis. Alors que nous n’avons pas encore détecté de complot spécifique contre notre pays, les dirigeants de l’EIIL ont menacé l’Amérique et leurs alliés ». [Par conséquent les États-Unis] (…) « continueront à s’appuyer sur leurs capacités contre-terroristes substantielles pour prévenir les attaques de l’EIIL ».

Les États-Unis prolongent ici le raisonnement adopté dans leur lutte contre le terrorisme au Pakistan, au Yémen et en Somalie à la Syrie. Il n’est pas nécessaire qu’une agression armée ait eu lieu pour agir en légitime défense. Il suffit d’une menace imminente constituée lorsque l’individu visé est connu pour son implication dans des attaques terroristes passées et à venir.
En second lieu, on peut citer l’hypothèse de « l’agression armée » contre les ressortissants américains suite à l’exécution de deux de leurs journalistes. Cette justification est notamment défendue par Harold Koh, ancien conseiller juridique d’Obama au Département d’État. S’il n’existe pas en droit international (conventionnel ou coutumier) de droit à intervenir en faveur de ses ressortissants, certaines sources et certains auteurs (à commencer par le manuel de Tallinn faisant autorité dans le droit international applicable à la cyberguerre) estiment que la légitime défense peut être invoquée en cas d’agression armée contre un national à l’étranger sous certaines conditions relatives, entre autres, au statut de la victime de l’attaque. Selon le commentaire de la Charte, cette hypothèse pourrait être considérée comme admissible en raison du contexte international (échec des mécanismes de sécurité collective, diffusion des menaces transnationales…). Toutefois, elle devrait être astreinte à des conditions restrictives de sorte que l’emploi de la force serait limité à la sauvegarde des ressortissants et ne pourrait certainement pas conduire à la destruction de l’EI (Jean Pierre COT & Alain PELLET (sous la direction de), La Charte des Nations Unies : commentaire article par article, Paris Economica, 2005 pp. 1349-1350).

  • Légitime défense collective

L’article 51 de la Charte des Nations Unies traite également de la légitime défense collective : tout État membre peut recourir à la force armée pour aider un autre État victime d’une agression armée. Là encore, cette hypothèse est improbable compte tenu du différend entre la Syrie et certains États occidentaux mentionné précédemment. Ces derniers considérant le gouvernement de Bashar el-Assad comme illégitime, on les voit mal accepter (du moins publiquement) une demande de ce dernier de l’aider. Harold Koh estime que l’hypothèse est envisageable si des États voisins de la Syrie (notamment l’Irak) demandaient à être protégés de la menace de l’EI par des actions militaires.

  • L’absence de volonté ou de capacité de l’État syrien à traiter la menace

Dès lors, en raison des difficultés susmentionnées, peut-on considérer que les autorités syriennes n’ont ni la volonté, ni la capacité d’agir contre l’EI ce qui permettrait aux États-Unis d’agir directement sur le territoire syrien? Il convient de rappeler que ce standard est appliqué par les États-Unis dans le cadre de leurs frappes létales entreprises contre des terroristes constituant une menace imminente et localisés en-dehors d’une zone d’hostilité active.
En l’espèce, le « problème » est que les autorités syriennes ont justement manifesté leur volonté de combattre l’EI et de coopérer avec les États-Unis dans cette guerre. Pour Ryan Goodman du blog Just Security, les États-Unis pourraient contourner cette difficulté en remettant en cause la bonne foi du gouvernement de Bashar el-Assad qui a joué un double jeu avec l’EI. De plus, une aide des forces militaires et des services de renseignement syriens seraient susceptibles d’entraver l’efficacité d’une action armée contre l’EI. Selon Michael Lewis, le standard s’applique en raison de l’incapacité du gouvernement à contrôler son territoire. Les autorités syriennes étant incapables d’empêcher l’EI de planifier, de préparer et d’exécuter des attaques en Irak, leur volonté de coopérer avec les États-Unis importe peu.
Si ces argument sont intelligibles dans le contexte américain, ils sont à relativiser en droit international, le test de l’absence de volonté ou de capacité n’étant pas consensuel.