Règle de droit, droit international et contre-insurrection

Dans son dernier discours sur l’État de l’Union, le Président américain Barack Obama a évoqué la stratégie conduite par les États-Unis dans la lutte contre le terrorisme. Il a notamment déclaré ceci :

« Au lieu d’avoir des Américains patrouillant en Afghanistan, nous avons entraîné leurs forces de sécurité, qui ont maintenant pris les devants, et nous avons honoré le sacrifice de nos troupes en soutenant la première transition démocratique de ce pays. Au lieu d’envoyer de nombreuses forces terrestres à l’étranger, nous avons conclu des partenariats avec les Nations d’Asie du sud et d’Afrique du Nord pour priver les terroristes menaçant l’Amérique de sanctuaires. En Irak et en Syrie, le leadership américain – comprenant notre puissance militaire – a arrêté l’avancée de l’État islamique. Au lieu de s’enliser dans une autre guerre terrestre au Moyen-Orient, nous menons une grande coalition, avec des Nations arabes, pour entamer et finalement détruire ce groupe terroriste ».

McLeod_Rule of law in war

Relais des forces locales, transition démocratique, coalition internationale contre l’État islamique en Irak et en Syrie. Toutes ces actions révèlent un souci de légitimité. L’Amérique ne serait plus cet hegemon arrogant foulant aux pieds la souveraineté des États et agissant de façon unilatérale. Selon Travers McLeod, Président du Center for policy development basé à Sydney, ces actions seraient certainement la manifestation d’une Amérique respectueuse de la règle de droit. Telle est la thèse de l’auteur dans son ouvrage intitulé Rule of Law in War: International Law and United States Counterinsurgency in Iraq and Afghanistan publié chez Oxford University Press.

  • La révolution opérée par la COIN dans les affaires militaires

McLeod revient sur les deux guerres menées par les États-Unis au début du XXIème siècle : l’Afghanistan et l’Irak. Il démontre comment la conduite de la guerre a changé avec l’application des principes issus de la doctrine de contre-insurrection (COIN) qui l’a rendue plus respectueuse de la règle de droit, plus particulièrement du droit international. Il faut bien se replacer dans le contexte de l’époque. Après les succès conventionnels initiaux, les États-Unis s’enlisaient dans des guerres irrégulières révélant les limites de la pure attrition. Ces dernières révélaient une certaine insuffisance doctrinale américaine en la matière, liée au traumatisme de la guerre du Vietnam. C’est à cet aune qu’il faut apprécier la révolution opérée par la doctrine américaine moderne de contre-insurrection et son texte emblématique, le Field Manual 3-24 (FM 3-24), qualifié de « manuel académique le plus influent de l’histoire militaire » (Travers MCLEOD, Rule of Law in War: International Law and United States Counterinsurgency in Iraq and Afghanistan, Oxford, 2015, Oxford University Press p. 113). En effet, dans un laps de temps limité, elle devient la stratégie centrale suivie par l’armée américaine, directement appliquée sur le terrain, enseignée dans les académies militaires, discutée dans de nombreux colloques et influençant d’autres manuels militaires.

Mais en quoi consiste cette révolution opérée par la COIN ? Celle-ci est étroitement associée au respect scrupuleux de la règle de droit, plus spécifiquement de celui guidant la conduite de la guerre à savoir le droit international humanitaire. Si le lien entre cette discipline et la COIN n’est pas inédit (on peut remonter au Code Lieber et à la guerre de Sécession), il devient évident dans les conflits asymétriques contemporains mondialisés et médiatiques où ont lieu la « bataille des perceptions » et les risques de poursuite devant des juridictions pénales internationales. Dès lors, la COIN opère un véritable changement de paradigme. Selon Ganesh Sitaraman, on serait passé d’une stratégie « tuer et capturer » à une stratégie « gagner la population », changeant ainsi les modalités d’emploi de la force et de détention dans un sens plus respectueux du droit international humanitaire.

Un des mérites de l’ouvrage de Travers McLeod est de remonter à la genèse du FM 3-24 par l’étude des travaux préparatoires et les interviews de soixante personnes ayant participé de près ou de loin au manuel, du Général Quatre étoiles aux politiques en passant par les conseillers juridiques. Alors qu’une doctrine américaine de COIN existe, le traumatisme vietnamien a empêché l’institutionnalisation des leçons de ce conflit. Ce désintérêt se poursuit au cours des années 80 et 90 au point qu’au moment de l’invasion de l’Irak en 2003, une seule page est dévolue à la COIN dans l’U.S. Army doctrinal manual, et encore, pour dire qu’il faut apporter un soutien minimal aux États-hôtes pour qu’ils puissent régler leurs propres problèmes (Travers MCLEOD, op. cit., p. 80). C’est d’ailleurs ce conflit qui fait prendre conscience de l’insuffisance doctrinale en la matière. Les militaires sur le terrain se rendent rapidement compte que l’emploi excessif de la force produit des effets contre-productifs aliénant la population et renforçant les insurgés. Il faut attendre mi-2004 pour que le leadership militaire réagisse en demandant au Lieutenant-Colonel Jan Horwath du Combined Arms Doctrine Directorate de Fort Leavenworth de rédiger un manuel de COIN. D’autres noms sont associés à cette œuvre : il convient de citer James Mattis, Conrad Crane et un certain David Petraeus, considérés comme les principaux auteurs du FM 3-24.

  • COIN et droit international

Travers McLeod décrit trois « chemins » par lesquels le droit international exerce son influence dans l’élaboration de la COIN. En premier lieu, il y a l’attraction idéationnelle de la règle de droit. L’objectif est d’opérer un changement de mentalité afin que la conduite de la guerre soit systématiquement associée au respect du droit international. Par exemple, cela implique le scrupuleux respect des principes de distinction et de proportionnalité issu du droit international humanitaire dans l’usage de la force. En second lieu, on trouve le chemin de la légitimité, dont la légalité est un élément déterminant. En effet, seule celle-ci permet d’asseoir un gouvernement légitime aux yeux de la population de l’État-hôte, renforçant à son tour sa sécurité. En outre, une légalité effective ne peut aller sans une campagne de communication idoine étant donné la « bataille des perceptions ». En troisième lieu, il y a l’influence obligatoire du droit international particulièrement prégnant dans la partie du FM 3-24 consacré à la détention. En effet, dans les premières ébauches, la torture était admise en cas de scénario de bombe à retardement, avant de disparaître dans les suivantes.

On retrouve ces trois « chemins » dans la mise en application du FM 3-24 sur le terrain. Tout d’abord, l’attraction idéationnelle se manifeste de plusieurs façons : des règles d’engagement restrictives notamment à partir des opérations de stabilisation, la création de groupes de travail dédié au droit, le rôle déterminant des conseillers juridiques, le transfert des pouvoirs aux autorités locales… En outre, le caractère fondamental des opérations d’information atteste de la centralité de la légitimité dans la COIN. Certes, comme le dit le Général Stanley McCrystal, « la bataille des perceptions » ne peut être gagnée sans que les perceptions reflètent la réalité (Id., p. 195). Celle-ci passe par le strict respect de la légalité. Toutefois, il s’agit de convaincre la population locale (et l’opinion publique mondialisée) de la légitimité des actions menées. Par ailleurs, l’influence obligatoire du droit international transparaît dans la multiplication des textes et des procédures encadrant la conduite des hostilités. Par exemple, il n’y avait pas de champ d’expertise en matière de détention et d’interrogation après l’invasion de l’Afghanistan en 2001. Ce n’est qu’après la publication du Detainee Treatment Act en 2005, de la directive du Département de la Défense 2310.01E et du FM2-22.3 sur les opérations de collecte du renseignement humain, ainsi que la décision Hamdam vs. Rumfeld de la Cour suprême américaine en 2005, que des règles claires ont été fixées. Le témoignage des militaires interrogés par Travers McLeod est éloquent sur le changement de mentalité opérée par les principes de COIN. Au début, en cas de doute sur le statut de la personne capturée, les militaires procédaient à sa détention. Puis, le rapport s’est inversé, même si cette évolution ne s’est pas faite sans contestations (Id., pp. 214-215). Le caractère contraignant du droit apparaît également dans la prévention des dommages civils dans les procédures d’emploi gradué de la force ou la directive tactique de McCrystal de 2009 qui limite, entre autres, le recours à la force aérienne. À cet égard, les organismes indépendants chargés de mesurer l’impact de la guerre sur les populations (comme, par exemple, Iraqi bodycount) confirment l’efficacité de ces mesures qui se sont traduites par une baisse des dommages civils (Id., p. 225).

  • Les paradoxes de la COIN

Dans l’ensemble, Travers McLeod offre une démonstration convaincante de la centralité de la règle de droit comme moteur de la légitimité dans la doctrine de COIN. Il montre bien à quel point droit, légitimité et nécessité militaire sont liés dans ce type d’opération. On pourrait ajouter que cela ne leur est pas exclusif. L’intervention humanitaire conduit également à une restriction des règles d’engagement pour des motifs liés à la justification de la guerre. En dépit d’un manque de transparence, les éliminations ciblées conduites dans le cadre du contre-terrorisme obéissent également à un impératif de stricte précision. Cette évolution est aussi source d’ambiguïtés marquant une rupture avec l’orientation légaliste décrite par l’auteur. Ainsi, l’approche individuo-centrée et basée sur les effets, non dissociable de la COIN d’autant plus que cela a été appliqué en Afghanistan, conduit, par exemple, à frapper des objectifs clairement invalides en droit international humanitaire, point sur lequel l’auteur ne se penche pas. On aurait aimé que ce dernier examine un peu plus ces zones d’ombre afin de montrer la complexité du « droit de la COIN » qui n’est pas systématiquement conforme aux règles internationales en vigueur. De plus, cette « plasticité » de la notion d’objectif militaire est paradoxalement susceptible de mettre en danger la vie des civils (dont la protection impérative est un des préceptes de la COIN). L’équilibre entre nécessité militaire et impératif humanitaire reste fragile.

  • Conclusion

En définitive, il convient de mentionner la nouvelle rédaction du FM 3-24 publiée en 2014 sur laquelle McLeod revient en conclusion. Cette version confirme l’orientation légaliste du document d’origine. Elle reflète également la nouvelle stratégie américaine d’ « empreinte légère » et de leadership from behind. Les États-Unis ne veulent plus se lancer dans le Nation building ; la contre-insurrection doit être avant tout le fait de l’État-hôte (Id., p. 242 et s.).
Dans les deux cas, c’est, encore une fois, la bataille de la légitimité qui se joue.