La France invoque la légitime défense contre l’État islamique en Syrie

Un an après le lancement de l’opération Chammal en Irak, la France étend ses opérations contre l’État islamique à la Syrie au nom de la légitime défense. Si cette décision peut s’avérer logique, le motif invoqué apparaît fragile, bien que partagé par de plus en plus d’États dans la « guerre contre le terrorisme ».

Alors que la campagne de bombardement aérien contre l’État islamique (EI) conduite par une coalition d’États menée par les États-Unis vient de passer sa première année et que les civils syriens paient un tribut de plus un plus lourd à un conflit vieux de quatre ans, le nombre de belligérants ne cessent d’augmenter. Ainsi, la Russie a renforcé sa présence militaire aux côtés des forces progouvernementales. La Grande-Bretagne a annoncé avoir opéré des frappes de drone en août dans un pays où elle n’était pas engagée militairement jusqu’alors. Plus récemment, l’aviation australienne a effectué sa première attaque contre le groupe terroriste.

Hollande_Syrie

De son côté, le Président de la République française François Hollande a annoncé que des avions allaient effectuer des vols de reconnaissance, préalable en vue de « coups ciblées » contre l’EI. Cette décision peut paraître étonnante si on se rappelle qu’il y a deux ans, le même Président appelait à punir Bachar al-Assad pour l’utilisation d’armes chimiques par ses forces contre sa population. Un an plus tard, la France intervenait militairement contre l’EI en Irak dans le cadre de l’opération Chammal aux côtés des États de la coalition. L’Irak consentait à des opérations militaires sur son sol pour se défendre contre Daesh. Mais la France avait refusé d’effectuer des frappes en Syrie. Il convient de noter qu’à l’époque, le ministre des affaires étrangères Laurent Fabius n’avait pas contesté la légalité internationale de l’intervention en Syrie. Qu’en est-il un an plus tard ?

Au cours de la conférence de presse donnée le 7 septembre 2015, le Président Hollande justifiait clairement l’engagement de la France en Syrie au nom de la légitime défense (LD):

« Daesh a considérablement développé son emprise depuis près de deux ans. C’est depuis la Syrie (…) que sont organisées des attaques contre plusieurs pays et notamment le nôtre. Ma responsabilité, c’est d’assurer que nous puissions être informés au mieux des menaces qui pèsent sur notre propre pays pour y faire face ».

En mettant en avant les attaques organisées depuis la Syrie contre la France et les menaces qui pèsent sur celle-ci, le Président se fonde sur la LD individuelle. Autrement dit, la France veut répondre aux attaques perpétrées par l’EI. Cela comprend aussi (surtout ?) la possibilité de frapper les terroristes avant qu’ils ne passent à l’acte sur le territoire national. Le motif n’est pas nouveau. Il a été employé par Israël dans sa pratique des éliminations ciblées au cours des années 2000. Il a été repris par les États-Unis dans leur lutte globale contre le terrorisme

En l’espèce, cette position soulève plusieurs difficultés. Tout d’abord, il convient au préalable que l’État se prévalant du droit de LD soit victime d’une « agression armée » selon l’expression consacrée par l’article 51 de la Charte des Nations Unies. Pour cela, elle doit revêtir une certaine gravité au regard de ses « dimensions et [de] ses effets » selon la jurisprudence de la Cour Internationale de Justice (CIJ) (NICARAGUA, § 195). Elle ne se confond pas avec le recours à la force ou à la menace d’un tel recours prohibé par l’article 2 (4) de la Charte des Nations Unies : ceux-ci demeurent insuffisants pour exercer son droit de LD. À l’inverse, l’agression armée est un recours à la force d’une gravité jugée suffisante pour autoriser une action en LD de la part de l’État victime.

  • La France a-t-elle subi une agression armée de la part de l’EI?

Le pays a fait l’objet de plusieurs attentats commis au nom de l’EI aussi bien sur son territoire qu’à l’étranger. Par exemple, le 22 septembre 2014, le citoyen français Hervé Pierre Gourdel était enlevé dans le massif Djurdjura en Algérie par un groupe jihadiste algérien ayant prêté allégeance à l’EI, appelé « les Soldats du Califat ». Il était décapité le lendemain. Le 8 janvier 2015, après les attentats contre Charlie Hebdo, Amedy Coulibaly tuait une policière municipale à Montrouge. Le lendemain, il prenait en otage plusieurs personnes dans le supermarché Hyper Casher de la porte de Vincennes à Paris et faisait quatre morts. Il s’était revendiqué de l’EI. On pourrait citer d’autres évènements: attaque d’agents de police au couteau dans un commissariat de Joué-les-Tours le 20 décembre 2014, attentat à Saint Quentin Fallavier contre un site classé Seveso le 26 juin 2015… Cela suffit-il à constituer une agression armée au sens de l’article 51 de la Charte ? On peut en douter.

Dans « ses dimensions », l’acte peut consister dans « le franchissement de la frontière de la part des troupes militaires, le bombardement d’un territoire de la part d’avions étrangers, des attaques à grande échelle contre des navires étrangers en haute mer etc » (p. 1343). Le mode d’action peut être plus indirect et comprendre « l’envoi par un État ou en son nom de bandes ou de groupes armés, de forces irrégulières ou de mercenaires qui se livrent à des actes de forces armées contre un autre État d’une gravité telle qu’ils équivalent (entre autres) à une véritables agression armée accomplie par des forces régulières » (NICARAGUA, § 195). Dans « ses effets », une agression armée présuppose « un usage de la force produisant (ou susceptible de produire) des conséquences graves, illustrées par des intrusions territoriales, des pertes en vies humaines ou de considérables destructions de propriétés » (p. 208). Il n’y a pas de seuil à proprement parler mais il a été jugé par la commission Éthiopie-Érythrée que les affrontements entre petites unités d’infanterie localisés à la frontière, même lorsque ces affrontements entraînent des morts, ne constituent pas une agression armée au sens de la Charte (p. 465). Qu’en est-il des actes de terrorisme ?

A priori, leur dimension et leurs effets sont insuffisants pour les qualifier d’agressions armées. En outre, ils sont le plus souvent sporadiques et rarement de la responsabilité de l’État sur le territoire duquel agissent les terroristes. Si cette responsabilité est avérée, il y a une réticence du Conseil de Sécurité à admettre la légitime défense pour ce type d’attaque en raison justement de leur gravité insuffisante par opposition à des opérations massives et conventionnelles que sont l’invasion et l’occupation (p. 161). Par exemple, il l’a rejetée pour les frappes aériennes entreprises par les États-Unis contre la Libye en réponse à plusieurs attentats attribués à ce dernier (dont un dans une discothèque allemande qui fit deux morts et plus de deux cents blessés parmi lesquels plusieurs américains). L’acte de terrorisme indirect et sporadique demeure un crime qui relève du maintien de l’ordre (p. 14).

Toutefois, par leur caractère massif et d’une gravité considérable, on considère que les attentats du 11 septembre 2001 ont constitué une agression armée autorisant le recours à la légitime défense pour les États-Unis (p. 1352). Or, aucune des attaques ayant visée la France n’a atteint cette dimension. Une dernière possibilité serait d’invoquer la théorie de l’accumulation des évènements (p. 214) : l’addition de plusieurs attaques répétées d’un groupe armé soutenu ou toléré par un État forme une agression armée. En outre, la répétition laisse entendre que d’autres attentats sont à prévoir dans le futur. Si cette théorie est de plus en plus utilisée par les États pour lutter contre le terrorisme, elle est loin d’être consensuelle en doctrine. Elle est en soi problématique puisqu’en « relâchant » les critères traditionnels de la LD (pas de nécessité d’avoir une agression armée, pointer une « menace future »), elle peut contribuer à instaurer un « état de LD quasi permanent ». De plus, elle a été continuellement rejetée par le Conseil de Sécurité des Nations Unies (p. 209).

  • La légitime défense préemptive

En admettant que le seuil de gravité soit atteint, peut-on invoquer la légitime défense en cas d’agression armée à venir ? C’est l’argument typique invoqué par les États-Unis dans sa lutte contre le terrorisme repris à son compte par la France. Ainsi, ils se réservent le droit d’employer la force létale en cas de menace « continue et imminente ». Selon un document du Département de la Justice, « l’imminence » doit être entendue au sens large. Elle ne nécessite pas l’existence d’une preuve claire qu’une attaque spécifique contre les intérêts ou la population des États-Unis va avoir lieu. Le dirigeant d’Al-Qaïda doit être personnellement engagé de manière continue dans la planification d’attaques terroristes contre les États-Unis. Il ne doit pas y avoir de preuve qu’il ait renoncé à ses activités. Cette conception large de la LD est motivée par la nécessité d’avoir une « fenêtre d’opportunité » pour agir avant que le terroriste ne passe à l’acte mais également pour réduire les dommages civils et les possibilités d’attaques futures contre les États-Unis. Un autre document du Département de la Justice donne une justification concrète de l’élimination d’un cadre d’Al-Qaïda citoyen américain, en l’occurrence Anwar al-Aulaqi. L’objectif doit être impliqué « dans une tentative d’attaque sur le sol des États-Unis (…) à travers ses rôles de dirigeant et d’opérationnel à l’intérieur » de l’organisation terroriste. De plus, il doit continuer « à préparer des attaques pour tuer des Américains depuis sa base des opérations ».

La formulation rappelle la théorie de l’accumulation des évènements : récurrence des attaques passées, risque prévisible d’attaques à venir. Un ancien conseiller du Département d’État a pu invoquer une « imminence large » permettant d’agir bien avant que le terroriste ne passe à l’acte. L’argument a de nouveau été invoqué par les États-Unis pour leur campagne aérienne en Irak et en Syrie contre l’EI (et d’autres groupes jihadistes).

Plus récemment, il a été repris par la Grande-Bretagne pour justifier l’élimination par drone de deux jihadistes combattants en Syrie et de nationalité britannique. Selon le Premier Ministre David Cameron, les deux individus cherchaient à organiser des attentats contre l’Occident, et plus particulièrement sur le sol britannique. En l’absence de gouvernement avec lequel travailler en Syrie, de militaires sur place pour appréhender les suspects et d’indices suggérant que ces derniers allaient abandonner leurs projets, le gouvernement britannique estime n’avoir pas eu d’autres moyens que l’action directe pour empêcher les futures attaques.

Le problème est l’insuffisance d’éléments permettant de vérifier ces allégations. Celles-ci sont basées sur des informations produites par le renseignement. Elles sont donc couvertes par le secret. ll n’est alors pas possible de connaître l’état de la légitime défense au niveau temporel. Si l’attaque est en cours, la légitime défense (dite « interceptive ») est autorisée car il est nécessaire d’agir immédiatement. A priori, la légitime défense préemptive  (répondant à une menace imminente) est couverte par l’article 51 de la Charte des Nations Unies. En effet, dans son rapport intitulé Dans une liberté plus grande: développement, sécurité et respect des Droits de l’Homme pour tous, le Secrétaire Général des Nations Unies affirmait que

« les menaces imminentes sont pleinement couvertes par l’Article 51 de la Charte, qui garantit le droit naturel de LD de tout État souverain, dans le cas où il est l’objet d’une agression armée. Les juristes ont depuis longtemps établi que cette disposition couvre les attaques imminentes, ainsi que celles qui ont eut lieu (p. 39) ».

Par exemple, à la veille de la guerre des Six Jours, un certain nombre d’évènements ont convaincu le gouvernement israélien de l’existence d’une menace sérieuse et imminente d’agression armée de l’Égypte (p. 147): menaces répétées du gouvernement égyptien, mobilisation massive à la frontière israélienne, fermeture du détroit de Tiran… Pourtant, le sujet reste litigieux sur le plan doctrinal. Certains (p. 170) l’estiment valable, d’autres non (p. 618). L’existence d’une menace « manifestement imminente », expression employée par l’Institut de droit international, pourrait être un compromis, mais il ne définit pas les termes. Cette absence pose la question du moment à partir duquel la LD est autorisée. Certains estiment qu’elle peut avoir lieu alors que l’agression armée serait toujours à un stade « embryonnaire » (p. 206). Un tel qualificatif pourrait inclure le moment de la planification. D’autres pensent qu’il faut une matérialisation de la menace (p. 627). Par contre, la LD préventive répondant à une menace potentielle et diffuse est très largement rejetée: elle ne peut être que l’apanage du Conseil de Sécurité.

En raison de ces incertitudes, il n’est pas surprenant que les États-Unis invoquent l’existence d’un conflit armé non international (CANI) contre AQ et les organisations affiliées. Si l’invocation d’un paradigme de guerre à l’échelle de la planète est très contestable, il est sûrement plus représentatif de la réalité du terrain comme en atteste l’intensité des attaques par le passé, symbolisée par la prédominance des « signature strikes ». À supposer qu’il soit valable, ce motif ne concerne que les seuls États-Unis, victimes de l’agression armée du 11 septembre dans sa lutte contre Al-Qaïda: la France ne peut pas s’en prévaloir.

  • Le problème de l’exercice de la LD contre des organisations non-étatiques

Enfin, se pose le problème de la nature de l’entité visée par l’action en LD : en dépit de son nom et de ses prétentions, l’EI continue d’être caractérisé et traité comme une organisation non-étatique. Or, la LD contre ce type d’entité n’est traditionnellement pas admise. Certes, l’article 51 est silencieux sur ce sujet, ce qui permettrait une interprétation extensive pour ses partisans (p. 225). Cette hypothèse a été validée par l’Institut de droit international dans sa résolution sur la légitime défense. Mieux, la résolution 1368 des Nations Unies cite le « droit inhérent à la légitime défense individuelle » dans le contexte des « épouvantables attaques terroristes qui ont eu lieu le 11 septembre 2001 à New York, Washington (DC) et en Pennsylvanie » considérées « comme une menace à la paix et à la sécurité internationales ».

Cependant, cette position est loin d’être unanime. La jurisprudence de la CIJ dans l’affaire du MUR est limpide sur ce point :

« L’article 51 de la Charte reconnaît ainsi l’existence d’un droit naturel de légitime défense en cas d’agression armée par un État contre un autre État. Toutefois, Israël ne prétend pas que les violences dont il est victime soient imputables à un État étranger ».

(§139)

La Cour confirme sa jurisprudence un an plus tard dans l’arrêt des ACTIVITÉS ARMÉS SUR LE TERRITOIRE DU CONGO. En l’espèce, l’Ouganda se prévalait de la LD alors qu’il n’a jamais soutenu avoir été l’objet d’une agression de la part des forces armées d’un État, en l’occurrence la République démocratique du Congo (RDC) (§146). Dès lors, les conditions relatives à ce droit n’étaient pas réunies.

La LD contre une entité non-étatique est éventuellement « admise » dans l’hypothèse où l’agression armée est imputable à un État (voir l’extrait de l’arrêt de la CIJ AFFAIRE DES ACTIVITÉS MILITAIRES ET PARAMILITAIRES AU NICARAGUA de 1986, cité précédemment). La doctrine estime que ce critère de l’imputabilité se serait assoupli depuis les années 90 dans un contexte de multiplication des cas de recours à la force armée contre des organisations terroristes. Au « contrôle effectif » exigé par la CIJ, succéderaient les critères de complicité, de soutien ou de refuge offert aux activités terroristes. En l’espèce, la Syrie et l’EI ont pu entretenir des liens troubles par le passé. Pour autant, les deux belligérants se combattent actuellement sur le terrain. On ne peut donc pas imputer les actions de l’EI aux forces syriennes, les deux étant en situation de conflit armé. La légitime défense individuelle contre Daesh ne pourra donc être admise que dans le cadre d’une conception extensive et juridiquement fragile de celle-ci.

  • Consentement, capacité et volonté de l’État syrien dans la lutte contre l’EI

Si l’État syrien combat l’EI, on pourrait s’attendre à ce que le premier ait autorisé les actions militaires contre ce dernier. C’est un cas d’exception au principe du non recours à la force dans les relations internationales de l’article 2 paragraphe 4 de la Charte. Selon l’article 20 du Projet d’articles sur la responsabilité de l’État pour faits internationalement illicites de la Commission de droit international, « le consentement valide de l’État à la commission par un autre État d’un fait donné exclut l’illicéité de ce fait à l’égard du premier État pour autant que le fait reste dans les limites de ce consentement ». Officiellement, il n’en est rien. En l’espèce, ce consentement fait même défaut puisque les autorités françaises n’ont pas demandé au gouvernement syrien un droit de survol pour ses avions de reconnaissance. Néanmoins, on peut supposer une approbation tacite, la Syrie n’ayant pas contesté les frappes aériennes opérées par les avions de la coalition. Ceux-ci n’ont pas été pris pour cible par la défense antiaérienne.

En l’absence d’autorisation des autorités syriennes, peut-on quand même intervenir en invoquant l’incapacité ou le manque de volonté de ces dernières  pour empêcher les attaques terroristes venant de son territoire ? C’est un des arguments invoqués par les États-Unis pour justifier leurs opérations contre-terroristes sur des territoires situés en-dehors des zones d’hostilités actives. Il fait référence au droit de la responsabilité des États : ceux-ci ont l’obligation de ne pas laisser utiliser leur territoire aux fins d’actes contraires aux droits d’autres États. Selon la résolution 2625 de l’Assemblée générale (dite « Déclaration relative aux principes du droit international touchant les relations amicales et la coopération entre les États »), les États doivent s’abstenir « d’organiser et d’encourager des actes de guerre civile ou des actes de terrorisme sur le territoire d’un autre État, d’y aider ou d’y participer, ou de tolérer sur son territoire des activités organisées en vue de perpétrer de tels actes, « d’aider (…) ou de tolérer des activités armées subversives ou terroristes destinées à changer par la violence le régime d’un autre État, ainsi que d’intervenir dans les luttes intestines d’un autre État ». Dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, des obligations spécifiques ont été adoptées comme celles contenues dans la résolution 1373. Dès lors, un État victime d’une attaque armée de la part d’une entité non étatique serait autorisé à employer la force en LD contre celle-ci, si l’État, sur le territoire duquel elle opère, ne peut pas ou ne veut pas respecter les obligations énoncées précédemment qui lui incombent.

Certes, l’argument est en soi contestable, l’examen de la volonté et des capacités de l’État territorial étant susceptible de conduire à l’arbitraire, et ce, d’autant plus que les autorités syriennes luttent effectivement contre Daesh. Mais le fait est que le pouvoir syrien ne contrôle plus que 50% de son territoire,  l’EI 30% (chiffres qui datent du début de l’année. On estime aujourd’hui que les forces progouvernementales ne contrôleraient plus que 20% à 30% du territoire). Saignée par quatre années de conflit, l’armée loyaliste n’a clairement plus la capacité de reprendre les territoires perdues. L’État syrien ne peut donc pas empêcher des activités terroristes visant d’autres États sur les zones qu’il ne contrôle plus. L’usage extraterritorial et nécessaire de la force pourrait donc être une option envisageable pour traiter une menace pressante. Toutefois, si la pratique internationale existe, elle demeure insuffisante, notamment pour constituer une opinio juris (pratique générale acceptée comme étant le droit). En l’espèce, seuls les États-Unis ont fait appel à cet argument au Conseil de Sécurité (voir l’intervention d’Olivier Corten).

Pour conclure, l’argument de la LD individuelle soulevée (entre autres) par la France dans sa lutte contre Daesh en Syrie semble fragile juridiquement. Toutefois, elle s’inscrit dans l’évolution d’une pratique internationale qui voit de plus en plus d’États (États-Unis, Israël mais également Russie, Turquie…) recourir à la LD pour justifier le recours à la force armée extraterritoriale contre des organisations terroristes depuis la fin de la Guerre Froide. Bien sûr, il ne faut pas oublier les considérations de politique intérieure et la nécessité de légitimer une intervention militaire aux yeux de l’opinion publique. Celle-ci doit être convaincue que le gouvernement fait tout ce qui est en son pouvoir dans sa « guerre contre le terrorisme ».

Juridiquement, le fondement de la LD collective également invoqué par le Président François Hollande paraît plus solide. L’Irak a expressément donné son consentement pour que des opérations militaires aient lieu sur son sol afin de repousser Daesh. Celui-ci étant à cheval entre deux États, le conflit armé s’étendrait alors à la Syrie.