Résolution 2249 et convergence des titres juridiques sur la Syrie

Suite aux attaques terroristes récentes de l’État islamique, on a observé une convergence des titres juridiques invoqués pour justifier les interventions militaires en Syrie. Pour autant, cette évolution n’a pas débouché sur une résolution du Conseil de Sécurité autorisant l’emploi de la force armée.

La France a été victime d’une série d’attentats le vendredi 13 novembre 2015 à Paris et à Saint Denis. À l’heure où nous écrivons, le bilan est de 130 morts et de 352 blessés. Le Président François Hollande a qualifié ces attentats d’ « actes de guerre » dans son discours devant le Congrès à Versailles du 16 novembre :

« La France est en guerre. Les actes commis vendredi soir à Paris et près du Stade de France, sont des actes de guerre. Ils ont fait au moins 129 morts et de nombreux blessés. Ils constituent une agression contre notre pays, contre ses valeurs, contre sa jeunesse, contre son mode de vie ».

Résolution 2249 du Conseil de Sécurité

Le Conseil de Sécurité vote la résolution 2249 le 20 novembre 2015

  • La France : de la légitime défense collective à la légitime défense individuelle

Juridiquement, la position de la France vis-à-vis de son intervention en Syrie contre l’État islamique (EI) a évolué. Jusqu’à présent, le titre invoqué était, non sans ambiguïté, la légitime défense collective (LDC) de l’Irak. Elle estime désormais avoir été victime d’une agression armée susceptible de fonder une riposte en légitime défense individuelle (LDI) contre Daesh, qui ne peut être réduit à un groupe armé mais constitue un proto État comme l’illustrent les mots du Président. Daesh est, certes une « organisation », mais elle dispose d’une « assise territoriale, de ressources financières et de capacités militaires ». Celles-ci sont représentées par une « armée terroriste ».

Dans son intervention devant le Conseil de Sécurité le 20 novembre, le représentant permanent de la France auprès des Nations Unies, François Delattre, a déclaré :

« les attentats du 13 novembre ont constitué une agression armée contre la France. Nos actions militaires dont nous avons informé le Conseil de sécurité dès l’origine, qui étaient justifiées par la légitime défense collective, peuvent désormais se fonder également sur la légitime défense individuelle conformément à l’article 51 de la Charte des Nations Unies ».

Récemment, le Ministre de la Défense affirmait qu’ « avec l’opération CHAMMAL, nous sommes engagés contre un mouvement terroriste précis, et nous le sommes dans un cadre de légitime défense, désormais individuelle… »

Il s’agit d’une prise position majeure de la France en phase avec certains États en lutte contre le terrorisme depuis une quinzaine d’années. Elle est partagée par certains juristes qui estiment que « le droit de la légitime défense doit lui aussi s’adapter au terrorisme global ». Autrement dit, la riposte légale devrait être possible en cas d’attentat ou de menace imminente d’attentat d’une certaine ampleur assimilable à un « acte de guerre », et donc constitutif d’une agression, de la part d’une organisation terroriste structurellement proche d’un État.

D’autres juristes considèrent, au contraire, que cette nouvelle prise de position française « annon[cent] des temps difficiles pour les principes de base de droit international « , la légitime défense contre des entités non-étatiques n’étant reconnue par aucun texte fondamental de la discipline, et l’acte de terrorisme, aussi horrible soit-il, ne pouvant pas constituer une agression armée.

Depuis, les bombardements aériens sur le théâtre sont beaucoup plus intensifs, les forces françaises bénéficiant de l’appui du porte-avions Charles de Gaulle.

  • Le renfort de la résolution 2249

Sur le plan diplomatique, le Président cherche à former une grande coalition pour lutter contre Daesh. Plus d’un an après le début des bombardements en Irak et en Syrie, le Conseil de Sécurité a adopté une résolution à l’initiative de la France, demandant aux États Membres de coordonner leur action contre l’État islamique. Ainsi, la résolution 2249 votée le 20 novembre 2015

« demande aux États Membres qui ont la capacité de le faire de prendre toutes les mesures nécessaires, conformément au droit international, en particulier à la Charte des Nations Unies, au droit international des droits de l’homme, au droit international des réfugiés et au droit international humanitaire, sur le territoire se trouvant sous le contrôle de l’EIIL, également connu sous le nom de Daech, en Syrie et en Irak, de redoubler d’efforts et de coordonner leur action en vue de prévenir et de mettre un terme aux actes de terrorisme commis en particulier par l’EIIL, également connu sous le nom de Daech… »

L’EI n’est pas la seule entité visée puisque sont également cités le

« Front el-Nosra et tous les autres individus, groupes, entreprises et entités associés à Al-Qaida, ainsi que les autres groupes terroristes qui ont été désignés comme tels par le Conseil de sécurité de l’Organisation des Nations Unies et qui pourraient par la suite être considérés comme tels par le Groupe international d’appui pour la Syrie avec l’approbation du Conseil de sécurité… »

Nul doute que cette résolution vient renforcer l’action militaire contre l’EI en Irak (et surtout) en Syrie. Adoptée à l’unanimité, elle qualifie l’EI de « menace mondiale d’une gravité sans précédent contre la paix et la sécurité internationales ». Elle « condamne sans équivoque dans les termes les plus forts les épouvantables attentats terroristes » récents qui ont ensanglanté Sousse, Ankara, le Sinaï, Beyrouth et Paris.

Pour autant, on peut douter que cette résolution puisse servir de fondement juridique aux interventions militaires contre l’EI en Syrie. Il convient de rappeler que le Conseil de Sécurité a le pouvoir de « constat[er] l’existence d’une menace contre la paix, d’une rupture de la paix ou d’un acte d’agression », en vertu de l’article 39 de la Charte des Nations Unies. Dans le cadre du chapitre VII de la Charte intitulée « action en cas de menace contre la paix, de rupture de la paix et d’acte d’agression », le Conseil peut prendre des décisions ou faire des recommandations de nature non militaires pour remédier à la situation. Ses décisions contraignent tous les États membres des Nations Unies (article 25 Charte). Si ces mesures s’avèrent insuffisantes, le Conseil de Sécurité « peut entreprendre, au moyen de forces aériennes, navales ou terrestres, toute action qu’il juge nécessaire au maintien ou au rétablissement de la paix et de la sécurité internationales » (article 42 de la  Charte).

En l’espèce, la rédaction du préambule est similaire à celle que l’on trouve dans les résolutions autorisant l’emploi de la force en constatant une menace à la paix, selon les termes de l’article 39 (mais sans le citer) :

« Considérant que, par son idéologie extrémiste violente, ses actes de terrorisme et les attaques violentes et généralisées qu’il continue de perpétrer systématiquement contre les civils, les atteintes flagrantes, systématiques et généralisées qu’il continue de porter aux droits de l’homme et ses violations du droit international humanitaire, notamment celles fondées sur des motifs religieux ou ethniques, son action d’éradication du patrimoine culturel et ses activités de trafic de biens culturels, mais aussi par le contrôle qu’il exerce sur une grande partie du territoire et des ressources naturelles de l’Iraq et de la Syrie et par son recrutement et la formation de combattants terroristes étrangers qui menacent toutes les régions et tous les États Membres, même ceux qui sont loin des zones de conflit, l’État islamique d’Iraq et du Levant (EIIL, également connu sous le nom de Daech) constitue une menace mondiale d’une gravité sans précédent contre la paix et la sécurité internationales »

Après un tel constat, on aurait pu s’attendre à ce que le Conseil autorise l’emploi de la force en se référant à la Charte. Or, la résolution 2249 ne contient aucune référence au Chapitre VII (explicitement mentionné, par exemple, dans la résolution 1973 autorisant l’intervention militaire en Libye en 2011). Certes, la résolution indique que les États peuvent prendre « toutes les mesures nécessaires » pour lutter contre les organisations terroristes, ce qui, dans le langage du Conseil de Sécurité, comprend l’emploi de la force armée. Toutefois, ces mesures ne sont ni autorisées, ni décidées par le Conseil. Elles sont demandées par celui-ci aux États. De plus, les États membres doivent agir « conformément au droit international, en particulier à la Charte des Nations Unies… » Autrement dit, les États ne peuvent pas invoquer cette résolution pour fonder juridiquement leur recours à la force. Ils doivent s’en remettre à la Charte ; les divergences de vues sur la légalité d’une action en légitime défense individuelle ou collective et la possibilité de passer outre l’incapacité ou le manque de volonté des autorités syriennes à traiter la menace terroriste, sont donc toujours d’actualité. D’ailleurs, nulle mention n’est faite au « droit naturel de légitime défense » consacré par l’article 51 de la Charte. Les attentats récents revendiqués par l’EI sont condamnés. La résolution reconnaît que l’organisation a la capacité et l’intention d’en conduire d’autres à l’avenir. Ces actes de terrorisme constituent une « menace contre la paix et la sécurité ». Mais ils ne sont pas qualifiés d’agressions armées.

Pour résumer, la résolution « déploie tout le vocabulaire de l’autorisation d’usage de la force sans pour autant « autoriser » ou « décider quoi que ce soit ». Comment l’interpréter alors ? Elle peut être vue comme un préalable indispensable invitant à la coopération avant le vote d’éventuel d’une résolution autorisant explicitement le recours à la force. À défaut de fournir un titre juridique, elle constitue un soutien politique ou un élément de légitimation aux interventions actuelles et futures.

  • Convergence des positions

Si la résolution n’autorise pas le recours à la force armée, elle contient des références au droit international. Elle demande aux États de respecter la « Charte des Nations Unies, [le] droit international des droits de l’homme, [le] droit international des réfugiés et [le] droit international humanitaire ». Ces références sont à l’origine des amendements russes à la résolution initiale présentée par la France. Faut-il alors opposer une Russie purement « légaliste » à une France nouvellement « unilatéraliste » (il convient d’insister sur les guillemets car l’une comme l’autre ont admis depuis quelques années dans leur doctrine antiterroriste la possibilité d’agir en légitime défense contre des groupes armés. D’un côté, le livre blanc de 2006 sur « la sécurité intérieure face au terrorisme » envisage « la possibilité d’une action préemptive (…), dès lors qu’une situation de menace explicite et avérée serait reconnue. Le recours à une telle action s’inscrirait dans le cadre de l’article 51 de la charte des Nations unies, c’est-à-dire en situation de légitime défense ». De l’autre, la loi fédérale de 2006 portant sur la lutte contre le terrorisme autorise l’emploi de la force armée contre des terroristes ou leurs bases situés à l’étranger ; elle permet également le déploiement d’unités militaires pour combattre les activités terroristes internationales à l’étranger) ? Rien n’est moins sûr.

Certes, la première s’appuyait jusqu’à présent sur le consentement émis par le gouvernement syrien en place dirigé par Bashar al Assad. En apparence plus solide que les motifs avancés par les autres États intervenant en Syrie, cette position n’est pas incontestable. La légitimité du gouvernement syrien peut être sujette à caution, étant rejeté par une grande partie de la population. De plus, l’effectivité de son pouvoir est réduite à une portion du territoire. À cela s’ajoute la reconnaissance faite par certains États de l’opposition syrienne. Toutefois, cette dernière n’est pas reconnue par une majorité d’États, ni par l’ONU. De plus, elle ne l’est qu’au titre de « représentant du peuple » et non de l’État. S’agissant d’une demande d’assistance, il y a une présomption de légitimité du gouvernement qui n’existe pas pour l’opposition (en raison du risque de vider de sa substance le principe de non-intervention, voir § 246 de la décision de la Cour Internationale de Justice NICARAGUA).

Désormais, la Russie déclare agir au titre de la LDI. En reconnaissant que le crash du vol A 321 dans le Sinaï égyptien faisant 224 morts le 31 octobre avait bien été causé par un attentat à l’explosif, elle considère avoir été victime d’une attaque armée (en Russe, tout comme en langue anglaise, on parle d’ « attaque armée » au sujet de l’article 51, ce qui est une notion plus extensive que celle d’agression employée dans le texte en Français. Voir pp. 159-160). La Russie semble donc rejoindre la liste des États caractérisant l’acte de terrorisme comme une agression armée susceptible d’ouvrir le droit naturel de légitime défense contre une entité non-étatique.

La Grande-Bretagne s’est à son tour engagée dans la lutte contre l’EI en Syrie. Pour son gouvernement, le fondement juridique est « clair ». Il y a d’abord la LDC de l’Irak (p. 16).

Puis, il y a la LDI. L’EI a commis des attentats contre la Turquie, la Tunisie, le Liban, la Russie et la France. En tout, l’EI a réussi plus de 40 attaques terroristes ces douze dernier mois. La Grande-Bretagne est également dans leur collimateur. Il convient de rappeler que trente citoyens britanniques ont été tués lors de l’attentat à Sousse en Tunisie au mois de juin 2015. Sept projets d’attentat sur le sol britannique ont été déjoués durant cette période. Par conséquent, « la menace que l’EIIL pose à la Grande-Bretagne et à [ses] citoyens est sérieuse et indéniable » (p. 2). Le Royaume-Uni s’estime donc fondé à agir en légitime défense contre cette menace imminente et continue qui s’est concrétisée dans d’autres pays (et a atteint le seuil de l’agression armée selon David Cameron, p. 17). L’ancien conseiller juridique au Foreign Office Sir David Bethlehem avait déjà admis une telle possibilité selon les circonstances suivantes :

  • la nature et l’immédiateté de la menace
  • la probabilité d’une attaque
  • selon que l’attaque anticipée soit une partie d’un schéma plus vaste et concerté d’activité armée continue
  • l’ampleur probable de l’attaque et les blessures, les pertes et les dommages probables en l’absence d’action en légitime défense. L’absence de preuve précise qu’une attaque aura lieu n’empêche pas de conclure qu’une agression armée soit imminente, étant entendu qu’il doit exister une base raisonnable et objective pour conclure cela (p. 15).

En outre, le Premier Ministre britannique rejette toute alliance avec Bashar al Assad, le considérant comme une source de recrutement pour l’EI en raison de sa politique brutale envers son propre peuple (p. 5). Faut-il y voir un recours à la théorie de l’absence ou du manque de volonté ou de capacité du gouvernement syrien à traiter la menace terroriste ? Il y a là un pas que le Premier Ministre franchit volontiers (p. 16). Mais la position du Royaume-Uni sur cette question est beaucoup plus ambivalente. La théorie est mobilisée, sur le plan intérieur, pour appuyer la LDC de l’Irak. Celui-ci subit des attaques incessantes de l’EI implanté en partie en Syrie, démontrant ainsi l’incapacité ou le manque de volonté de cette dernière à traiter la menace. Toutefois, le motif n’est pas repris s’agissant de la LDI. De plus, il est totalement absent de la lettre transmise par le représentant permanent du Royaume-Uni, Matthew Rycroft, au Conseil de Sécurité.

Lettre datée du 3 décembre 2015, adressée à la Présidente du Conseil de sécurité par le Représentant permanent du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord auprès de l’Organisation des Nations Unies

Lettre datée du 3 décembre 2015, adressée à la Présidente du Conseil de sécurité par le Représentant permanent du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord auprès de l’Organisation des Nations Unies

La Grande-Bretagne semble donc plutôt se situer dans la droite ligne de l’argumentaire fourni cet été pour justifier la frappe de drone qui avait tué deux jihadistes britanniques projetant de commettre des attentats dans leur pays. « Exerçant son droit naturel de légitime défense individuelle et collectif », le pays « prend les mesures proportionnées voulues pour lutter contre l’EIIL », sans mentionner l’absence ou l’insuffisance de capacité ou de volonté de l’État syrien dans la gestion de cette menace. Le Royaume -Uni bénéficie en plus de l’appui de la résolution 2249.

Mais là où la frappe de cet été était une opération ponctuelle visant à prévenir une agression particulière, le projet actuel de David Cameron est d’une nature différente : il vise à « dégrader » l’EI et à « perturber la menace » qu’il pose à la Grande-Bretagne. Cela suppose une campagne dans la durée d’une ampleur et d’une intensité autrement plus importantes.

En tout cas, le « droit d’intervention humanitaire », sans autorisation du Conseil de Sécurité, invoqué en 2013 en réaction à l’utilisation d’arme chimique par les forces loyalistes ne semble plus d’actualité.

En définitive, la résolution 2249 peut s’avérer déconcertante, de prime abord. Après avoir constaté la « menace mondiale d’une gravité sans précédent contre la paix et la sécurité internationales » que constitue l’EI, on aurait pu s’attendre à ce qu’elle autorise explicitement le recours à la force armée contre cette entité. Ce n’est pas le cas. En demandant aux États d’intervenir en respectant la Charte des Nations Unies, elle laisse en suspens les nombreuses difficultés qui émaillent le conflit syrien : nature de l’EI, légitime défense contre les entités non-étatiques, légitime défense contre une menace imminente (surtout, comment définir l’imminence ?), attentat et notion d’agression armée, validité du consentement émis par un État à un État tiers pour employer la force sur son territoire… L’ « indécision » de la résolution contraste, en quelque sorte, avec la convergence des positions juridiques adoptées récemment par certains États.

Faut-il en conclure que le droit international est inadapté pour faire face aux menaces et conflits contemporains ? Après tout, il est né au lendemain de la Seconde Guerre Mondiale dans un contexte (la Guerre Froide) qui n’a plus rien à voir avec celui de 2015. La Syrie en est une triste illustration. Après quatre ans de conflit, plus de 200 000 morts, des millions de personnes déplacées sans compter une menace terroriste grandissante, il ne semble pas y avoir d’issue à la crise. Des propositions ont été faites pour que les crises contemporaines soient mieux prises en compte comme la récente initiative franco-mexicaine d’encadrement du droit de veto au Conseil de Sécurité en cas d’atrocité de masse.

Au contraire, on peut supposer que ce sont avant tout les désaccords politiques et géopolitiques nationaux qui empêchent l’utilisation optimale des outils de la sécurité collective pour « combattre le terrorisme avec les armes du droit ». La convergence juridique observée plus haut ne doit pas cacher les divergences politiques selon les intérêts nationaux dans la région, en dépit d’une menace commune.

Tableau des fondements juridiques invoqués pour justifier le recours à la force armée en Syrie

Tableau des fondements juridiques invoqués pour justifier le recours à la force armée en Syrie