Données sur les opérations contre-terroristes américaines en-dehors des zones d’hostilités actives : entre transparence et zones d’ombre

La publication des données relatives aux opérations contre-terroristes américaines en-dehors des zones d’hostilités actives par l’administration Obama franchit indubitablement un cap dans la transparence de ce programme. Et pour cause : c’est la première fois qu’elle publie des chiffres officiels sur ces opérations sur une période donnée (du 20 janvier 2009 au 31 décembre 2015).

Leur reconnaissance s’est faite progressivement lors d’interventions publiques de membres de l’administration comme l’ancien Secrétaire à la Justice Eric Holder ou John Brennan, ancien conseiller à la sécurité nationale devenu le directeur de la CIA. Le Président Obama lui-même a fini par s’exprimer sur le sujet. Début 2013, une fuite révélait la base légale « des opérations létales dirigées contre un citoyen américain haut dirigeant opérationnel d’Al-Qaïda ou d’une force associée ».

MQ-9_Reaper

La même année, le Président Obama prononçait un discours important sur la lutte contre le terrorisme, notamment sur l’usage de la force en-dehors des zones d’hostilités actives, à la National Defence University. Parallèlement, des standards de conduite relatifs à cet emploi de la force étaient rendus publics. En juin 2014, une Cour d’appel fédérale américaine divulguait le mémorandum du Département de la Justice donnant un fondement légal à l’attaque d’Anwar al-Awlaki suite à l’action en justice de l’American Civil Liberties Union (ACLU) et du New York Times.

Toutefois, l’administration Obama (pas plus que l’administration Bush sous laquelle ont débuté ces opérations contre-terroristes) n’avait jamais communiqué sur l’ampleur de ces actions clandestines, particulièrement la question litigieuse des « dommages collatéraux ». Pendant un temps, Brennan prétendait même que ceux-ci n’existaient pas en raison de la précision permise par les drones armés et les procédures suivies. Depuis, les États-Unis ont publiquement reconnu la mort incidente de deux travailleurs humanitaires au Pakistan en 2015, ainsi que celle du fils du prédicateur Anwar al-Awlaki membre d’Al-Qaïda, sans toutefois préciser qu’il était un civil. Jusqu’au vendredi 1er juillet, l’ensemble des données de la « guerre » contre le terrorisme provenait d’organisations non-gouvernementales (ONG).

Désormais, il existe des chiffres officiels sur les « frappes contre-terroristes conduites en-dehors des zones d’hostilités actives ». Ainsi, entre le 20 janvier 2009 (date de la prise de fonction du Président Obama) et le 31 décembre 2015, les États-Unis ont conduit au total 473 frappes contre des objectifs terroristes en-dehors des zones d’hostilités actives. Elles ont causé la mort de 2 372 à 2 581 combattants. Le nombre de victimes non-combattantes est estimé entre 64 et 116.

Summary of US counterterrorism strikes Outside areas of active hostilities

Données officielles des frappes américaines contre-terroristes en-dehors des zones d’hostilités actives entre le 20 janvier 2009 et le 31 décembre 2015

  • Des informations parcellaires

Première remarque : l’aspect parcellaire de ces données. Sur le plan temporel, tout d’abord : seule la Présidence Obama est traitée jusqu’au 31 décembre 2015. Qu’en est-il des années Bush ? En effet, il faut rappeler que c’est sous son mandat que ce type d’opération dans le cadre de la lutte contre le terrorisme a débuté, même si on peut faire remonter leur genèse au Président Clinton. Suite aux attentats du 11 septembre, le Président Georges W. Bush signait une autorisation permettant aux agents de la CIA d’employer la force létale contre les membres d’Al-Qaïda et les groupes associés. Le Congrès votait l’autorisation de recourir à la force militaire (Autorization for the use of military force ou AUMF) contre Al-Qaïda et les forces associées qui, quinze ans plus tard, sert toujours de fondement aux opérations contre-terroristes en-dehors des zones d’hostilités actives. Selon le Bureau of Investigative Journalism (BIJ), elles ont débuté en 2002 au Yémen, en 2004 au Pakistan et en 2007 en Somalie. Selon le BIJ, l’administration Bush aurait opéré 58 frappes tuant 174 civils.

Sur le plan géographique, ensuite : les données concernent les attaques « en-dehors des zones d’hostilités actives » mais ne les définit pas explicitement. Elles sont circonscrites négativement, par opposition aux zones d’hostilités actives que sont l’Afghanistan, l’Irak et la Syrie. Rien de nouveau donc depuis le discours du nouveau conseiller juridique au Département d’État Brian Egan devant l’American Society of International Law. Une différence de taille toutefois : Egan affirmait explicitement que les zones tribales pakistanaises faisaient partie des zones d’hostilités actives. Par conséquent, les orientations politiques présidentielles restreignant l’usage de la force par rapport à ce qui est permis en droit international humanitaire (DIH) ne s’appliquent pas. Or, cette information n’est pas reprise dans les données publiées le 1er juillet. Sont-elles sorties des hostilités actives ? Sont-elles intrinsèquement rattachées au conflit afghan ? Vu le nombre de frappes traitées (473) (à peu près similaires aux estimations données par les ONG, voir le tableau plus bas), on peut penser que le Pakistan a été inclus dans les données. Il n’empêche que l’administration Obama entretient ici un flou que Brian Egan avait pourtant contribué à dissiper.

Ce flou est d’autant plus problématique si on pose la question des signature strikes dont on sait qu’elle constitue une part essentielle des attaques opérées au Pakistan. Celles-ci visent des groupes d’individus dont la « signature » ou les caractéristiques seraient liées à une activité terroriste (comme, par exemple, s’entraîner dans un camp lié à une organisation terroriste) mais dont l’identité n’est pas connue. On peut supposer que l’inclusion des données sur les opérations contre-terroristes au Pakistan comprend les signature strikes. Or, leurs critères de ciblage sont plus relâchés que ceux des personality strikes basées sur l’identité de la cible et non sur un simple comportement. On peut alors émettre un doute sur leur conformité aux PPG qui exigent notamment une « quasi certitude » que l’objectif soit présent. Les signature strikes ne sont pas forcément illégales dans le cadre d’un conflit armé réglementé par le droit international humanitaire. Mais l’inclusion supposée des opérations contre-terroristes au Pakistan dans les données publiées impliquent leur localisation en-dehors des zones d’hostilités actives déclenchant alors l’application des critères restrictifs des PPG.

Plus généralement, l’absence de définition des zones situées en-dehors des hostilités actives est problématique pour un Président se vantant d’avoir « aligné la politique américaine sur la règle de droit ». Certes, elles permettent un emploi contraint de la force létale. Mais il s’agit d’un emploi privilégié sur la base du droit des conflits armés ce qui signifie, par définition, que l’on se situe dans une zone de guerre et non dans une zone de paix où l’usage de la force ne serait autorisé qu’en tout dernier recours. Ainsi, selon le décret relatif aux mesures pre et post-frappe prises pour traiter le problème des dommages civils dans les opérations impliquant l’usage de la force et à la publication de l’ensemble des données sur les frappes en-dehors des zones d’hostilités actives :

« contrairement aux organisations terroristes, qui ciblent délibérément des civils et violent le droit des conflits armés, les États-Unis prennent soin de suivre le droit des conflits armés et, dans de nombreuses circonstances, appliquent des standards politiques qui offrent une protection aux civils qui dépassent les obligations du droit des conflits armés »

Dans le décret publié sur les mesures pre- et post-frappes prises pour traiter le problème des dommages civils dans les opérations impliquant l’emploi de la force, et celui portant sur ces mesures et la publication de l’ensemble des données sur les frappes en dehors des zones d’hostilités actives par le Director of National Intelligence (DNI), les États-Unis reconnaissent que leurs opérations contre-terroristes ont tué des non-combattants, « une réalité qui existe dans tous les conflits ».

Le paradigme de la guerre globale semble donc toujours guider la lutte américaine contre le terrorisme même si les standards contraignants du PPG peuvent faire croire le contraire. Ceci n’est pas vraiment une surprise puisque l’argument se trouvait déjà dans les mémos du Département de la Justice.

En outre, l’absence de mention explicite des zones d’hostilités actives pose la question du statut des territoires où les États-Unis luttent contre l’État islamique et ses forces associées (en-dehors de l’Irak et de la Syrie qui sont des zones d’hostilités actives) comme, par exemple, la Libye, et de leur inclusion dans les données publiées.

Toujours concernant la base juridique, le décret publié sur les « mesures pre- et post-frappes prises pour traiter les dommages civils dans les opérations impliquant l’emploi de la force » confirme l’argument de la légitime défense alternativement (« ou ») à celui du conflit armé.

  • Des données imprécises

Seconde remarque : les données publiées par l’administration américaine se distinguent par une certaine imprécision. Mis à part le nombre total de frappes contre-terroristes opérées en-dehors des zones d’hostilités actives, les chiffres données ne sont que des estimations. Cette imprécision contraste quelque peu avec l’assertion du gouvernement selon laquelle la multiplicité des sources (vidéo, sources humaines, renseignement électromagnétique, renseignement géospatial, rapport de sources locales au sol, source ouverte)  dont il dispose expliquerait la différence (et, quelque part, la supériorité) entre ses estimations et celles des organisations indépendantes. Il avance également comme argument la désinformation dont elles seraient victimes, y compris celle provenant des groupes terroristes.

Toutefois, l’administration américaine est consciente de la difficulté  à donner des chiffres précis en raison des environnements « non permissifs » dans lesquelles ces frappes interviennent. L’absence de personnel au sol dédié spécifiquement à la problématique des dommages civils (comme c’est le cas en Afghanistan avec la Civilian Casualty Tracking Cell et la Civilian Casualty Mitigation Team) ne permet pas une évaluation optimale des victimes civiles. À cela s’ajoute le statut de la CIA, qui dirige les attaques de drones au Pakistan, qui constitue un frein à la transparence.

Par ailleurs, cette imprécision « technique » se double d’une imprécision plus volontaire. En effet, l’administration américaine ne publie que les estimations totales « en bloc » ; aucun élément sur le lieu, la date, les organisations ou les individus visés, les victimes civiles pour chacune de ces opérations n’est donnée. Nul doute que cela lui permet d’échapper aux accusations de violation du droit international.

  • Des estimations basses

S’agissant des estimations proprement dites, on ne peut que constater qu’elles sont généralement inférieures à  celles des organismes indépendants, y compris les plus basses.

Estimations du nombre d’opérations contre-terroristes et de leurs victimes en-dehors des zones d’hostilités actives entre 2009 et 2015

Estimations du nombre d’opérations contre-terroristes et de leurs victimes en-dehors des zones d’hostilités actives entre 2009 et 2015

En dépit des informations rassurantes de l’administration américaine sur la précision de ses instruments de mesure, on peut douter de leur véracité eu égard aux déclarations antérieures peu crédibles de ses membres en la matière (comme les propos de Brennan énoncés précédemment ou encore ce rapport de la CIA de 2013 qui ne comptait qu’une seule victime civile pour 95 frappes de drones ayant tué 482 personnes sur un an au Pakistan) et de leur caractère parcellaire là où les données des organisations indépendantes sont exhaustives, documentées et sourcées. Nul doute que l’effort de transparence doit se poursuivre à l’instar de ce que font les militaires même si des insuffisances demeurent.

  • Communiquer sur les mesures prises pour protéger les civils

Du point de vue de l’administration américaine, ces estimations confirment la précision de ses opérations contre-terroristes permise grâce aux mesures et aux moyens mis en place pour prévenir les dommages civils. À ce titre, elles doivent être lues à la lumière du décret publié par le Président Obama portant justement sur les mesures pre- et post-frappes prises pour traiter le problème des dommages civils dans les opérations impliquant l’emploi de la force, et celui portant sur ces mesures et la publication de l’ensemble des données sur les frappes en-dehors des zones d’hostilités actives par le DNI.

L’objectif est d’ « institutionnaliser et d’améliorer les meilleures pratiques » en matière de contre-terrorisme et d’opérations impliquant l’emploi de la force létale, notamment dans la protection des civils. Une phrase du Président Obama résume l’esprit de ces mesures :

« tout conflit armé est tragique. Mais en restreignant notre action contre ceux qui veulent nous tuer et non contre la population dans laquelle ils se cachent, nous choisissons le mode d’action le moins susceptible de causer la perte de vies innocentes ».

Ainsi, les agence engagées dans ces opérations doivent entraîner leur personnel au respect du droit et des meilleurs pratiques pour protéger les civils ; développer et employer les renseignements ainsi que la technologie allant dans ce sens ; prendre les précautions possibles comme prévenir les populations ou choisir le bon moment pour attaquer ; conduire des évaluations permettant d’identifier les risques pour les civils et de déterminer les efforts pour réduire ces risques.

Ces agences doivent également enquêter sur les opérations ayant causé des dommages civils et en tirer les conséquences pratiques pour que cela ne se reproduise plus ; reconnaître la responsabilité des États-Unis en cas de victimes civiles et accorder des compensations financières aux victimes et à leurs familles ;  coopérer avec les partenaires étrangers pour partager et apprendre les meilleures pratiques pour réduire la probabilité de dommages civils et y répondre ; discuter avec le Comité international de la Croix-Rouge et les autres organisations non-gouvernementales et les encourager dans leurs efforts pour marquer et localiser les objets et le personnel protégés.

Le décret prend bien soin de préciser que ces mesures s’ajoutent aux standards restrictifs déjà en vigueur dans la lutte contre le terrorisme. Ce sont bien sûr les PPG qui n’autorisent l’emploi de la force létale qu’en case de « menace continue et imminente contre un(e) Américain(e) » à condition qu’il y ait une « quasi certitude » que l’objectif terroriste soit présent et que des non-combattants ne soient pas tués ou blessés.

En zone d’hostilité active, les États-Unis font leur possible pour respecter le DIH en dépit des tactiques asymétriques de l’ennemi (absence de port d’uniforme et de port ouvert des armes). Toutes les informations ainsi que l’historique des activités de l’individu sont passés en revue pour s’assurer qu’il est « formellement » ou « fonctionnellement » membre d’un groupe armé. C’est l’occasion ici pour l’administration de dévoiler quelques critères de ciblage. Pour déterminer si un individu est membre d’un groupe armé, sont examinés, entre autre :

  • dans quelle mesure, il accomplit des fonctions pour le groupe, de façon analogue à ce qu’il ferait pour une armée régulière ;
  • s’il exécute ou donne des ordres à d’autres personnes au sein du groupe ;
  • s’il a opéré certains actes qui témoigne avec certitude d’une intégration significative dans le groupe.

Un examen rigoureux est également mené pour déterminer si les individus situés dans la zone de frappe sont des non-combattants. Tout un ensemble de méthodes, de standards, de techniques et de modélisation informatique appuyés par des données d’essai d’arme et des observations de combat sont mobilisés pour comprendre si ceux qui ne sont pas spécifiquement visés sont susceptibles d’être tués ou blessés dans la frappe.

Cet engagement à prévenir les dommages civils est à saluer. Il apparaît comme la continuation des efforts poursuivis en Afghanistan dans ce domaine avec l’adoption de plusieurs directives tactiques et la création d’une cellule de suivi des dommages civils. Leur prévention est un impératif moral, juridique mais aussi stratégique comme l’a démontré un rapport récent de l’Open Society Foundation. Ce dernier explique que les dommages civils (entendus au sens large puisque incluant aussi les blessures) commis par les forces américaines, afghanes et internationales ont contribué significativement à la montée des Talibans, particulièrement durant les périodes 2002-2004 et 2006-2008. Cela a miné la conduite de la guerre en affectant les relations américano-afghanes et en affaiblissant la légitimité de la mission américaine et du gouvernement afghan. Toutefois, les efforts de la Force internationale d’assistance et de sécurité ont permis de réduire avec succès les dommages civils, sans impacter les objectifs stratégiques et la protection des forces. Un leadership fort, un entraînement rigoureux et un travail de collecte et d’analyse des données sont les facteurs qui ont contribué à cette baisse. Cependant, le rapport estime que ces réformes ont été trop tardives pour renverser le dommage stratégique.

N’est-ce pas également le cas sur les autres théâtres d’opérations, situés à l’intérieur ou en-dehors des zones d’hostilités actives ? La question se pose alors que les bombardements de la coalition en Syrie ont causé dernièrement des pertes civiles sans précédent près de la ville de Manbij.