Comment les États-Unis élaborent leur « kill list » ?

L’American Civil Liberties Union (ACLU) a rendu public samedi 6 août 2016 le fameux « manuel » (« Playbook ») sur les orientations politiques présidentielles (Presidential Policy Guidance) s’appliquant aux opérations contre-terroristes en-dehors des zones d’hostilités actives (ZHA). Elles décrivent tout un ensemble de procédures que suivent les États-Unis lors d’actions directes (soit l’emploi de la force létale ou le recours à la capture) contre des objectifs terroristes en-dehors des États-Unis ou des ZHA (que sont l’Afghanistan, l’Irak et la Syrie).

Reaper Sandstorm An MQ-9 Reaper sits in a hanger during a sandstorm at Joint Base Balad, Iraq, Sept. 15. Airman 1st Class Jason Epley

Un résumé de ces procédures avait été publié en mai 2013 sous la forme d’une « fiche d’information » en même temps que le Président Obama prononçait un discours important sur sa politique antiterroriste. La publication du document entier (expurgé des passages couverts par le secret) est le résultat d’une décision de justice faisant suite à une action de l’ACLU sur la base du Freedom of Information Act. D’autres documents sont publiés : un rapport du Département de la Défense sur la notion de forces associées, un autre sur le processus de définition des cibles pour les opérations de capture et d’élimination et un rapport sur la notification au Congrès des opérations militaires sensibles.

Ces publications interviennent à un moment où l’administration Obama s’est engagée à être plus transparente sur ses opérations contre-terroristes en-dehors des ZHA en majorité conduites par des drones armés. En effet, cette dernière a divulgué en juillet des données chiffrées, dont le nombre de victimes non-combattantes, ainsi que les moyens pris pour prévenir les dommages civils.

Comment est approuvée une action directe contre un objectif terroriste localisé en-dehors des États-Unis ou d’une ZHA ? Autrement dit, comment est élaborée la « kill or capture list » ? C’est ce que nous nous proposons d’étudier dans ce billet. Nous nous concentrerons sur les opérations létales.

ACLU

Le logo de l’ACLU

  • L’élaboration du plan opérationnel

Au départ, les agences peuvent proposer un plan opérationnel détaillé (section I du document) décrivant la manière dont elles vont exécutées des actions directes contre :

  • des personnes suspectées de terrorisme pouvant être légalement détenues;
  • des « terroristes de haute importance » (HVT) pouvant être ciblés par des actions létales;
  • des objectifs terroristes légaux autres que des HVT.

Ce plan doit faire l’objet d’un examen juridique et de celui, interagence, du National Security Staff (NSS). Il est également analysé par des adjoints et les principaux comités du National Security Council (NSC) avant d’être envoyé au Président pour décision.

Ce plan opérationnel pour des actions directes contre des objectifs terroristes doit contenir, entre autres :

  • les objectifs contre-terroristes à atteindre ;
  • la durée pour laquelle l’autorité s’applique ;
  • le fondement en droit international ;
  • les moyens de surveillance et d’attaque qui peuvent être mobilisés pour l’opération ;
  • des propositions de politiques et de procédures différentes de celles des PPG ;
  • les standards du PPG à savoir : la quasi certitude qu’un HVT identifié ou un autre objectif terroriste légal soit présent ; la quasi certitude qu’aucun non-combattant ne sera blessé ou tué ; une évaluation selon laquelle la capture ne sera pas faisable ; une évaluation selon laquelle les autorités du pays n’auront ni la volonté ni le pouvoir de traiter la menace contre les Américains ; une évaluation selon laquelle aucune autre alternative raisonnable à l’action létale pour traiter de façon effective cette menace n’est disponible.

Une fois élaboré, le plan est soumis à l’examen des directeurs et des adjoints qui vérifient :

  • les implications pour les intérêts politiques régionaux et internationaux des États-Unis;
  • en quoi cibler un objectif autre qu’un HVT est nécessaire pour atteindre les objectifs politiques des États-Unis.

Si, après cet examen, le directeur de l’agence continue de soutenir le plan, il est soumis à l’approbation du Président.

La CIA, une des agences de nomination

La CIA, une des agences de nomination

  • Base juridique

Les « agences de nomination » (par exemple, la CIA ou le Département de la Défense) sont compétentes pour inscrire un nom sur la « kill list » après confirmation de leurs juristes que cet objectif est légal et pose une menace continue et imminente aux citoyens américains.

À ce propos, il convient de rappeler la base juridique utilisée par les États-Unis dans sa « guerre contre le terrorisme ». En droit interne, il s’agit de l’autorisation d’emploi de la force militaire (« Authorization for Use of Military » ou AUMF), votée en septembre 2001 par le Congrès, qui autorise le Président américain à  « employer toute la force nécessaire et appropriée contre les Nations, les organisations ou les personnes qu’il a déterminé comme ayant planifiées, autorisées, exécutées ou facilitées les attaques terroristes intervenues le 11 septembre 2011, ou ayant hébergées de telles organisations ou personnes », et ce,  afin « empêcher de futurs actes de terrorisme international par ces Nations, organisations ou personnes ». Un individu éligible à une opération de capture ou d’élimination est donc membre d’Al-Qaïda ou d’une force associée, des Talibans ou d’autres groupes combattant en Afghanistan comme le réseau Haqqani. Toutefois, l’aire géographique ne se réduit pas à l’Afghanistan.

  • Qu’est-ce qu’une force associée ?

Selon le rapport consacré à cette notion de juillet 2014 rendu public en même temps que les PPG, une force associée a deux caractéristiques :

  • c’est « un groupe armé, organisé qui est entré en lutte aux côtés d’Al-Qaïda (…) ;
  • il « est cobelligérant d’Al-Qaïda dans les hostilités contre les États-Unis ou ses partenaires de coalition ».

En principe, le fait qu’une force soit associée à Al-Qaïda est une information publique. Ainsi, Al-Qaïda dans la Péninsule arabique (AQPA) localisée au Yémen est considérée comme faisant partie d’Al-Qaïda, ou au moins comme étant une force associée. Abu Anas al-Libi, capturé en octobre 2013 par les forces américaines en Libye et impliqué dans les attentats contre les ambassades américaines au Kénya et en Tanzanie de 1998, est considéré comme faisant partie d’Al-Qaïda.

Cette notion de « force associée » doit être distinguée de celle de groupe « affilié ». Cette qualification est le fruit d’une analyse du renseignement et demeure couverte par le secret.

Par ailleurs, un groupe peut être qualifié de « force associée » en-dehors du cadre de l’AUMF si l’administration estime qu’il est nécessaire d’engager une action militaire directe contre lui.

À ce titre, le Président peut agir en vertu de son autorité de Commandant en chef des armées qu’il tient de la Constitution pour répondre par la force militaire aux futures attaques ou menaces d’attaques terroristes.

En droit international, outre le paradigme du conflit armé, les États-Unis recourent à leur droit naturel de légitime défense. Il convient de rappeler que celui-ci sort du strict cadre de l’article 51 de la Charte des Nations Unies. En effet, il peut être exercé pour faire face à une menace « imminente et continue » sans la preuve claire que l’individu visé commette une attaque contre les États-Unis dans un futur proche.

S’agissant de la conduite de ces opérations contre-terroristes, ils appliquent les principes du droit international humanitaire (preuve supplémentaire que la base juridique est celui du conflit armé) à savoir les principes de nécessité militaire, d’humanité, de distinction et de proportionnalité.

Inspire, le magazine en ligne d'AQPA, force associée à Al-Qaïda

Inspire, le magazine en ligne d’AQPA, force associée à Al-Qaïda

  • La procédure de « nomination »

Cette nomination est précédée d’un travail de renseignement et d’analyse déterminant le profil de l’individu visé. Il doit contenir au minimum les informations indiquant que les critères politiques d’une action létale contre un « terroriste de haute importance » ont été remplis. Ces critères sont contenus dans le plan opérationnel approuvé. Il s’agit aussi de savoir que les activités de la personne posent une menace imminente et continue aux citoyens américains.

Ces profils sont ensuite examinés et, au besoin, complétés par la NSS et le National Counterterrorism Center (NCTC). Ils sont ensuite analysés par un Restricted Counterterrorism Security Group (RCSG).

Toute nomination pour une action létale est soumise à un examen juridique de l’avocat général de l’agence de nomination pour s’assurer de sa légalité. Il doit envoyer ses conclusions au conseiller juridique du RSS. Les deux consultent le Département de la Justice et, selon la nomination, des juristes d’autres agences. Si la cible est un(e) Américain(e), c’est le Département de la Justice qui examine la légalité de l’opération conformément aux lois et à la Constitution des États-Unis, comme en témoigne les memorandums produits pour justifier l’élimination d’Anwar al-Awlaki.

À ce stade de la procédure, le profil est devenu un « nomination package » contenant notamment les informations suivantes :

  • le profil ;
  • l’évaluation du NCTC ;
  • l’échéance de l’opération ;
  • le(s) agence(s) responsable(s) de la conduite de l’action létale;
  • un résumé de l’examen juridique;
  • l’explication de l’infaisabilité d’une opération de capture et de l’incapacité ou du manque de volonté de l’État hôte de la menace à la traiter.

Ce « package » est soumis à l’examen d’un Comité composé de membres importants de plusieurs administration (Département d’État, de la Justice, de l’État-Major, de la Sécurité intérieure, du renseignement national, de la CIA et du NCTC). À cette occasion, sont vérifiés :

  • si la nomination répond au plan opérationnel et à l’exigence de menace imminente et continue ;
  • si cette menace peut être minimisée par une réponse autre que l’action létale ;
  • les implications pour les intérêts politiques régionaux et internationaux des États-Unis ;
  • si l’action proposée interfère avec la collecte du renseignement ou compromet toute source ou méthode de renseignement ;
  • si la capture de l’individu conduit à l’obtention de renseignement de grande valeur, nonobstant l’évaluation selon laquelle la capture n’est pas faisable.

Le directeur de l’agence de nomination peut approuver une action létale contre un individu si :

  • cela a été approuvé à l’unanimité par l’ensemble des directeurs ;
  • s’il a notifié son intention d’approuver une action létale au Président et que celui-ci se déclare informé de son intention.
Baseball Card

Reproduction d’une « baseball card », la fiche d’information d’un individu visé par une opération contre-terroriste

La nomination est obligatoirement envoyé au Président pour décision :

  • si l’individu proposé est américain ;
  • s’il n’y a pas de consensus parmi les directeurs mais que celui de l’agence de nomination continue de l’approuver.

En-dehors de ces deux cas, il faut insister sur le fait que les agences ont toute autorité pour inscrire un nom sur la « kill list ». Autrement dit, le Président ne valide pas toutes les cibles.

Chaque année, la NSS et l’agence de nomination évaluent la pertinence au niveau du renseignement de l’action létale proposée contre un individu.

  • L’emploi de la force contre des objectifs terroristes autres que des HVT

Les PPG s’appliquent également à l’emploi de la force létale contre des objectifs terroristes autres que des HVT. Il semblerait que cela corresponde à l’hypothèse des « signature strikes ». Le manuel nous apprend que celles-ci ne concernent pas que des individus ayant une « signature » terroriste. La cible peut être un objet, comme un véhicule transportant un engin explosif improvisé ou un lieu de stockage d’explosifs. Dans ce cas, les PPG s’appliquent, du moins en partie, considérant les passages couverts par le secret.

  • Variations et dérogations aux PPG

L’emploi de la force peut sortir du plan opérationnel initial en raison de circonstances imprévues ou d’opportunité fugace. Il peut alors être révisé mais doit rester conforme au droit applicable. Il est envoyé au NSS qui procède à un examen et à des consultations (d’autres agences ou départements) si nécessaire et si le temps le permet. Toute variation du plan opérationnel doit être examinée par l’avocat général de l’agence ; les conclusions doivent être envoyées au conseiller juridique du NSS. Dans tous les cas, l’opération envisagée doit être légale. En l’absence de circonstances extraordinaires, les propositions doivent identifier une base juridique nationale et internationale pour agir dans le pays considéré. Elles doivent aussi réclamer le respect des PPG.

En cas de « circonstances extraordinaires », il est possible de déroger aux PPG. Une agence peut proposer un plan soumis à un examen juridique et au processus d’évaluation interagence valable pour les plans opérationnels.

Autre exception aux PPG : le cas extraordinaire de « l’opportunité fugace » également soumise à un examen juridique.

S’agissant des dérogations, la proposition peut concerner l’emploi de la force létale contre un individu posant une menace imminente et continue contre des personnes d’un autre pays.

Dans tous les cas, le Président décide en dernier ressort.

Au final, il est difficile d’évaluer l’étendue de ces exceptions puisque aucune définition n’est donnée aux notions de « circonstances imprévues », d’« opportunités fugaces » et de « circonstances extraordinaires ».

  • Évaluation de l’opération

Enfin, le manuel impose une première évaluation de l’opération dans les 48 heures. Elle doit être envoyée au NSS et contenir les éléments suivants :

  • une description de l’opération ;
  • un résumé démontrant que l’opération a rempli le critère contenu dans le plan opérationnel ;
  • une évaluation indiquant que l’opération a atteint son objectif ;
  • une évaluation du nombre de combattants tués ou blessés ;
  • une description de tout dommage collatéral résultant de l’opération ;
  • une description des munitions et des moyens mobilisés pour l’opération.

Le Département ou l’Agence qui a conduit l’opération doit fournir des mises à jour sur le résultat de l’opération au NSS.

Les deux candidats à la Présidentielles se sont prononcés pour la poursuite des opérations contre-terroristes en-dehors des ZHA

Les deux candidats à l’élection présidentielle se sont prononcés pour la poursuite des opérations contre-terroristes en-dehors des ZHA

Pour conclure, s’ils ne contiennent aucune révélation majeure, ces documents mettent officiellement à jour l’impressionnante machinerie bureaucratique mobilisée par les États-Unis pour conduire leurs opérations contre-terroristes en-dehors des ZHA. Ils sont caractéristiques d’un Président Obama soucieux d’un emploi réfléchi de la force, même si, sur le plan juridique, il n’y a pas véritablement de rupture par rapport au gouvernement précédent. Assimilées au départ à des opérations clandestines exceptionnelles, ces opérations semblent avoir été érigées en norme par les États-Unis dans leur lutte contre le terrorisme, nécessitant des règles et des procédures propres ne relevant pas strictement du droit des conflits armés mais ne pouvant pas être pour autant assimilées au droit applicable en temps de paix.

On peut être admiratif de l’engagement du Président Obama à se montrer responsable lorsqu’il s’agit de décider de la vie ou de la mort au vu de son implication dans le processus. On peut également rester pour le moins sceptique face à cette entreprise de normalisation de l’exception (l’emploi de la force armée en-dehors des « hostilités actives »)  décrite en des termes aseptisés et euphémisés (rappelons que l’individu ciblé fait l’objet d’une « nomination »).

En l’état, ces PPG constituent un précédent même si on ne sait pas si elles bénéficient de l’autorité suffisante pour lier le ou la prochain(e) Président(e) (le document n’étant pas un décret mais de simples orientations). Elles pourraient constituer un modèle pour les autres États, au détriment même des États-Unis.

Enfin, de nombreuses inconnues demeurent et interrogent les limites supposées apportées par les PPG : la sélection des HVT, la définition des ZHA, celle des exceptions prévues, le flou entourant les signature strikes…